Urbanismo: rumo a um novo paradigma para a construção cidadã do espaço, por Ion de Andrade
O paradigma da construção cidadã do espaço, que propomos no presente artigo, retoma o ideário de Milton Santos ao propor que o Urbanismo se torne a alavanca estratégica para a construção, com a cidadania, das condições territoriais de sua realização e emancipação.
1. Introdução
A história do Urbanismo brasileiro reúne técnicas, planos e instituições voltados a problemas como saneamento, mobilidade, habitação, expansão urbana, uso do solo, infraestrutura e desigualdade. O crescimento da capacidade técnica de intervenção, contudo, não foi acompanhado, de maneira equivalente, pelo aumento da capacidade dos habitantes de participar da definição e do controle da produção do espaço. Planos de embelezamento e saneamento, planos de conjunto, grandes planos integrados e práticas de planejamento tecnocrático frequentemente mantiveram a população na condição de objeto da intervenção.1,2
A Reforma Urbana e a redemocratização produziram uma inflexão importante. Movimentos populares, associações de moradores, sindicatos, universidades, entidades profissionais e organizações da sociedade civil articularam moradia, terra, transporte, saneamento, equipamentos, função social da propriedade, gestão democrática e direito à cidade. Parte desse vocabulário foi incorporada pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto da Cidade, que reconheceram a função social da propriedade e criaram instrumentos de participação e regulação urbana.3-7
Essa mudança, entretanto, não eliminou a primazia da técnica, da setorialização e dos indicadores físico-quantitativos. A população pode ser consultada sem tornar-se protagonista; o território pode ser mapeado sem ser interpretado a partir da experiência de seus habitantes; e a moradia pode ser produzida sem assegurar acesso efetivo à cidade. O problema central consiste, portanto, em compreender as racionalidades que organizam a produção do espaço e formular um paradigma capaz de orientar sua democratização efetiva.
2. Tese central
A tese do artigo é que o Urbanismo brasileiro pode ser interpretado por meio de três paradigmas espaciais. O primeiro, o paradigma da produção tecnocrática do espaço, ordena a cidade de maneira de cima para baixo ou vertical, a partir de especialistas, instituições e agentes econômicos. O segundo, o paradigma da produção sociotécnica do espaço, reconhece a interação entre sociedade e técnica, mas não rompe integralmente com as relações assimétricas de poder. O terceiro, o paradigma da construção cidadã do espaço, reconhece as comunidades como protagonistas e toma o espaço vivido como referência para a ação urbanística.
O paradigma da construção cidadã busca produzir democraticamente uma suficiência urbanística historicamente determinada, territorial e municipal capaz de responder às necessidades e prioridades definidas pela cidadania, realizando o seu direito à cidade e promovendo a sua emancipação coletiva.
A hipótese proposta não constitui uma periodização rígida: os três paradigmas podem coexistir em uma mesma cidade, política pública, instituição ou plano. Eles designam formas dominantes de produzir o espaço, organizar o conhecimento, distribuir autoridade e orientar decisões.
3. Categorias fundamentais
3.1 Paradigmas
A noção de paradigma é utilizada, a partir de Thomas Kuhn, para designar um conjunto de conhecimentos, códigos teóricos, técnicas e métodos compartilhados por uma comunidade. Um paradigma organiza a observação da realidade, define problemas relevantes, estabelece explicações aceitáveis e delimita práticas legítimas. Quando o modelo vigente já não responde satisfatoriamente aos fenômenos observados, pode instalar-se uma crise e abrir-se espaço para novas formulações.8
O artigo emprega o termo em sentido amplo, não como período histórico homogêneo, mas como conjunto de pressupostos que define o que é o espaço, quem pode conhecê-lo, quem decide sobre ele, quais problemas são reconhecidos e quais resultados são considerados desejáveis. A análise paradigmática deve levar em consideração cinco dimensões: o sujeito do planejamento, o objeto da intervenção, a posição da técnica, a tomada de decisão e a finalidade política do Urbanismo.
A Saúde Pública e os seus paradigmas são fonte de inspiração para a presente reflexão. A passagem de uma concepção restrita de saúde, centrada na ausência de doença, para uma concepção relacionada ao bem-estar e às condições concretas de vida demonstra como mudanças paradigmáticas podem alterar o objeto da política, a organização dos serviços e a finalidade da ação pública.9 O paralelo oferece uma chave para pensar como um campo de políticas pode deslocar sua atenção da resposta vertical ao problema para a construção das condições sociais e territoriais da vida.
3.2 A “produção do espaço”
A ideia de produção social do espaço, especialmente associada a Henri Lefebvre, desloca o espaço da condição de suporte neutro para a de resultado e condição das relações sociais. O espaço é produzido por práticas cotidianas, instituições, Estado, mercado, infraestrutura, normas, técnicas, conflitos e formas de apropriação.10 Ele não é apenas o cenário da vida social: organiza relações, distribui oportunidades e materializa desigualdades.
A expressão “produção social” é abrangente. Ela inclui processos democráticos, mas também processos autoritários, mercantis e excludentes. Operações imobiliárias, remoções, grandes eixos viários e conjuntos habitacionais periféricos são formas de produção social do espaço, embora não sejam necessariamente democráticas ou cidadãs. O fato de o espaço ser produzido pela sociedade não significa que os grupos tenham igual capacidade de decidir sobre ele.
3.3 A construção cidadã do espaço
A construção cidadã é uma forma específica de produção do espaço. Ela acrescenta à dimensão social uma vontade coletiva democrática, um projeto público, capacidade de deliberação, controle da implementação e possibilidade de revisão das decisões. Toda construção cidadã é produção social do espaço, mas nem toda produção social é uma construção cidadã do espaço.
A questão central é saber quem detém a tomada de decisão, quem se beneficia, quem suporta os custos financeiros e materiais e quem pode revisar os resultados. A construção cidadã não pressupõe unanimidade: as comunidades são plurais e atravessadas por conflitos. Ela exige, porém, que os grupos afetados tenham condições de disputar publicamente as decisões que incidem sobre suas vidas.
3.4 Suficiência urbanística territorial e municipal
O conceito de suficiência, igualmente inspirado da Saúde Pública, é nessa grande área a capacidade de uma rede assistencial garantir acesso integral, oportuno e qualificado às ações e serviços necessários à população de determinado território.
Adaptado ao Urbanismo, designa a condição pela qual o território deve assegurar um conjunto de políticas integradas incluindo moradia, e melhorias habitacionais, saneamento, infraestrutura, mobilidade, serviços, equipamentos e espaços públicos, cultura, esporte e lazer, áreas verdes, proteção ambiental, oportunidades e instrumentos de ordenamento necessários à vida digna e ao exercício do direito à cidade.
Isso consubstanciaria, também no urbanismo, uma integralidade de ações, (já operada pela Saúde Pública) que permitiria enxergar prioridade e ter repertório sedimentado para atuar tanto na emergência materializada, por exemplo, por um despejo, quanto na ação estratégica e preventiva materializada pela dotação de equipamentos públicos em esporte e cultura, para a proteção de uma juventude assediada pelo tráfico numa dada comunidade. Embora operem em escalas temporais diferentes, uma é uma emergência e outra uma ação preventiva, ambas as ações são, obviamente, igualmente prioritárias a depender do território e do diagnóstico que cada comunidade legitimamente faça.
No urbanismo atualmente há uma espécie de conflito de legitimidades e se se fala em equipamentos públicos para a juventude alguém sempre faz ouvir a ideia de que a prioridade são os despejos ou a falta de moradia da população em situação de rua, o que mesmo sendo verdade em inúmeros territórios, não poderia excluir outras prioridades igualmente legítimas coexistindo, seja nos mesmos territórios, seja em outros.
A suficiência urbanística não corresponde a um pacote mínimo, uniforme e previamente definido por especialistas. Tampouco significa que cada bairro ou município deva concentrar todos os serviços. Trata-se de uma condição histórica e democrática, construída pelas comunidades, conforme as suas necessidades, em articulação com o conhecimento técnico e com diferentes escalas de governo. Ela envolve a capacidade de viver, circular, trabalhar, cuidar, conviver, participar, permanecer e transformar os territórios que sustentam a existência.
A dimensão territorial decorre da localização concreta dos cidadãos, da distribuição das infraestruturas, da acessibilidade, da mobilidade, dos equipamentos, dos espaços públicos e das condições ambientais. Em diálogo com Milton Santos, o território é compreendido como território usado, atravessado por objetos, normas, fluxos, práticas e relações de poder. Direitos formalmente universais podem ser vividos de modo desigual quando a localização determina diferentes possibilidades de acesso11,12.
A dimensão municipal exige capacidade institucional para coordenar políticas, regular o uso do solo, distribuir recursos, garantir serviços e articular demandas locais às escalas regional, estadual e nacional. Não se trata de autossuficiência administrativa, mas de hierarquizar serviços, garantir o acesso, coordenar, redistribuir e articular as políticas no contexto do pacto federativo. A suficiência é também histórica: as necessidades consideradas essenciais mudam conforme se ampliam os direitos, transformam-se as formas de trabalho e mobilidade, surgem novas tecnologias e se desenvolvem aspirações coletivas.
A suficiência possui dimensão material e funcional — moradia, infraestrutura, saneamento, mobilidade, serviços, equipamentos públicos, trabalho, cultura, esporte, lazer e segurança ambiental — e dimensão política — participação, informação, controle social, capacidade de decisão e revisão de prioridades. Um território pode ser materialmente equipado e politicamente insuficiente quando seus habitantes não podem decidir sobre seu futuro. Inversamente, uma comunidade mobilizada pode permanecer em condições materiais insuficientes e precárias quando lhe faltam recursos, infraestrutura e vontade política do Poder Público.
O conceito articula Milton Santos e Lefebvre: do primeiro retém a importância da localização e do território usado para a cidadania; do segundo incorpora a necessidade de apropriação e produção do espaço pelos habitantes.10,12 A suficiência é, assim, um patamar historicamente dado, avaliado e reconstruído continuamente pela cidadania.
4. Os três paradigmas espaciais
| Dimensão | Produção tecnocrática | Produção sociotécnica | Construção cidadã |
| Concepção do espaço | Objeto físico de ordenação | Resultado de interações entre sociedade, técnica e instituições | Obra histórica, democrática e emancipatória das comunidades |
| Sujeito predominante | Especialistas, Estado e agentes econômicos | Múltiplos agentes em condições desiguais | Cidadania e comunidades organizadas |
| Papel da técnica | Autoridade central e vertical | Estrutura o debate e dialoga com demandas sociais | Apoia reflexivamente a decisão cidadã |
| Participação | Ausente, restrita ou posterior | Consultiva, negociada ou parcialmente incorporada | Deliberativa, decisória, coprodutiva e controladora |
| Território | Suporte, área administrativa ou superfície funcional | Espaço disputado e socialmente produzido | Espaço vivido a ser democraticamente construído |
| Moradia | Unidade, déficit ou produto | Direito setorial articulado a outras demandas | Condição integrada à suficiência territorial |
| Critério de sucesso | Ordem, eficiência, obra e valorização | Negociação, inclusão parcial e viabilidade | Direitos efetivos, equidade, autonomia e emancipação |
| Temporalidade | Plano ou projeto | Processo híbrido e contraditório | Construção histórica, revisável e aprendente |
| Horizonte da suficiência urbanística | Definido verticalmente por padrões técnicos e pela ordem socioespacial | Negociado entre padrões técnico-institucionais e demandas sociais desiguais | Construído pela cidadania, com apoio institucional, para realizar o direito à cidade e a emancipação coletiva |
4.1 Produção tecnocrática do espaço
O paradigma tecnocrático organiza a cidade a partir da confiança na capacidade dos especialistas de diagnosticar, ordenar e solucionar problemas urbanos. Ele se expressa no urbanismo sanitarista, nos planos de embelezamento, nos planos de conjunto, no zoneamento, nos grandes planos integrados e em formas de planejamento que tratam a população e o território como objetos de intervenção.
Um exemplo emblemático é o Plano Piloto de Brasília, concebido e executado de forma centralizada, sob racionalidade funcional e autoridade técnica e estatal verticais, com participação social limitada e efeitos concretos de segregação territorial ainda hoje presentes.13 O caso demonstra que excelência projetual, capacidade de execução e reconhecimento institucional não garantem, por si sós, integração social ou participação cidadã. A vontade que orienta a produção tecnocrática provém predominantemente do governo ou do mercado, que define o problema e a solução sem participação estruturante dos demais interessados.
4.2 Produção sociotécnica do espaço
O paradigma sociotécnico reconhece que a cidade é produzida por múltiplos agentes e que as demandas sociais não podem ser ignoradas. Movimentos, comunidades, associações, organizações profissionais e instituições passam a participar de debates, conselhos, audiências, planos e projetos. Contudo, a participação pode ser incorporada sem transformar a estrutura profunda do planejamento. O saber técnico continua definindo categorias, indicadores, mapas, cenários e limites de decisão.
O Favela-Bairro, no Rio de Janeiro, constitui exemplo emblemático dessa transição. O programa procurou integrar favelas à cidade formal por meio de infraestrutura, saneamento, acessibilidade, espaços públicos, equipamentos e interlocução com moradores, reconhecendo-as como territórios urbanos existentes, e não simplesmente como áreas a remover.14 Essa orientação representou avanço em relação à lógica de remoção e ampliou a compreensão da urbanização para além da mera construção de moradias.
Ao mesmo tempo, sua trajetória mostrou a dificuldade de transformar intervenções em política permanente de suficiência territorial, manutenção preventiva, gestão democrática e protagonismo comunitário. O programa, portanto, ultrapassou o isolamento tecnocrático, mas não realizou plenamente a construção cidadã.
4.3 Construção cidadã do espaço
A construção cidadã não elimina a técnica, as instituições ou os conflitos. Ela exige, porém, que a orientação do processo seja democraticamente construída pelas comunidades e pela cidadania organizada. A técnica deixa de ser autoridade soberana e passa a ser recurso público de interpretação, dimensionamento, comparação e avaliação de alternativas.
A participação deve alcançar a definição do problema, o diagnóstico, as soluções, as prioridades, a localização dos equipamentos, a alocação dos recursos, o acompanhamento da implementação e a revisão das decisões. O propósito é realizar o direito à cidade por meio da construção histórica de uma suficiência urbanística territorial e municipal.
O Orçamento Participativo de Porto Alegre talvez seja, no Brasil, a mais significante experiência do paradigma da construção cidadã do espaço, porque deslocou a cidadania da condição de beneficiária ou consultada para a de protagonista na definição de prioridades e na destinação de parte dos recursos municipais. Assembleias e fóruns territoriais permitiram que moradores discutissem necessidades e orientassem investimentos.15 A técnica e a administração pública permaneceram necessárias, mas deixaram de deter o monopólio da decisão.
Entretanto, a experiência não controlava toda a política urbana e enfrentava limites financeiros, institucionais e participativos. Seu caráter paradigmático está menos em ter realizado plenamente o ideário da construção cidadã do espaço e mais em demonstrar que recursos públicos e prioridades territoriais podem ser submetidos a processos deliberativos com influência real da cidadania.
O posterior recuo da experiência mostra, contudo, que instituições participativas dependem de condições políticas, financeiras e organizacionais para se consolidarem, elementos que devem ser consolidados conforme avança a consolidação do próprio paradigma, desafios que compõe o cenário adverso em que o novo paradigma busca se afirmar.
5. A contribuição dos movimentos sociais urbanos
A moradia foi, e continua sendo, uma pauta de entrada dos movimentos sociais urbanos, velando e revelando uma estrutura mais ampla de desigualdade, marcada pelo preço da terra, pela periferização, pela precariedade de saneamento e transporte, pela ausência de equipamentos e pela exclusão das decisões urbanas.
A Reforma Urbana articulou essas dimensões e reuniu movimentos populares, associações de moradores, organizações não governamentais, sindicatos e entidades profissionais. Sua plataforma vinculou moradia, terra, transporte, saúde, saneamento, educação, cultura, função social da propriedade e democratização da cidade.3,5
O risco de uma abordagem “moradia-centrada”, entretanto, aparece quando a luta social é traduzida apenas em número de unidades habitacionais, contratos e empreendimentos arrancados ao Poder Público. A luta por moradia, em sentido amplo, deve imperativamente ser também luta pelo direito de permanecer, apropriar-se e participar da cidade. Uma moradia localizada em área distante, sem transporte, serviços, equipamentos e oportunidades pode cumprir uma meta física e permanecer tremendamente insuficiente do ponto de vista do direito à cidade.
Na Saúde, o modelo hospitalocêntrico foi e em certa medida continua sendo um dos maiores obstáculos ideológicos ao avanço dos paradigmas ampliados de saúde.
No urbanismo dá-se o mesmo, a obtenção da moradia, mesmo desprovida de todos os requisitos de suficiência territorial, acaba se tornando fator desmobilizador e despolitizador dos movimentos tornando as comunidades vulneráveis às ofertas simbólicas trazidas, por exemplo, pelas teologias do domínio ou da prosperidade que prosperam nesses ambientes desprovidos de projeto cívico-emancipatório.
6. Cidadania, território e direito à cidade
Em Milton Santos, a cidadania possui dimensão territorial incontornável. Direitos formalmente universais podem ser vividos de maneira desigual quando a distribuição de infraestrutura, serviços, mobilidade, informação e oportunidades é territorialmente seletiva. A localização interfere nas possibilidades concretas de exercício da cidadania.12
Em Lefebvre, o direito à cidade não se reduz ao acesso à moradia ou aos serviços. Ele inclui apropriação, uso, encontro, criação, participação e transformação da cidade. O espaço é obra social, mas, sob relações capitalistas, tende a subordinar-se ao valor de troca, à propriedade e à valorização imobiliária.10
A construção cidadã aproxima essas contribuições: de Milton Santos retém a necessidade de construir condições concretas e territorialmente distribuídas da cidadania; de Lefebvre incorpora a democratização da produção e da apropriação do espaço. O território usado e o direito à cidade tornam-se, assim, fundamentos para a formulação da suficiência urbanística territorial e municipal.
7. Hipótese de transição
A transição entre os paradigmas não é linear. Em uma mesma política podem coexistir os três modos de produção do espaço. Um plano pode adotar linguagem participativa e conservar decisões tecnocráticas; um projeto habitacional pode consultar moradores e manter localização imposta; uma norma privatista pode ser aplicada em território que reivindica soluções coletivas.
A hipótese mais precisa é a de uma disputa entre racionalidades. O Urbanismo contemporâneo reconhece a multiplicidade social da produção espacial, mas ainda não democratizou plenamente a capacidade de orientar essa produção. O paradigma futuro da construção cidadã, conforme vemos, pretende converter a participação, de elemento incorporado ao processo, em princípio central de orientação do próprio processo.
A experiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre mostra, por outro lado, que avanços participativos podem sofrer regressão quando o contexto político, institucional e financeiro deixa de sustentá-los.
A construção cidadã é, portanto, uma possibilidade histórica que exige instituições, recursos, organização social, transparência e capacidade de revisão elementos ainda imaturos na sociedade atual, mas já presentes no imaginário e nas práticas de incontáveis urbanistas e comunidades de hoje.
8. Implicações para a prática urbanística
A adoção do paradigma da construção cidadã exigiria mudanças no diagnóstico, na definição da suficiência, na integração setorial, na governança multiescalar, na participação e na avaliação.
O diagnóstico deveria combinar indicadores técnicos com o conhecimento produzido pelas comunidades, identificando não apenas carências, mas também barreiras, deslocamentos, redes de cuidado, riscos, pertencimentos, conflitos e aspirações. A suficiência deveria ser definida por processos participativos que considerassem acesso efetivo, qualidade, continuidade, tempo, custo, segurança, reconhecimento cultural e poder de decisão.
As políticas precisariam articular habitação, mobilidade, saneamento, educação, saúde, cultura, trabalho, esporte, lazer, ambiente e espaço público em torno de condições territoriais de cidadania. O planejamento deveria operar em múltiplas escalas: a comunidade identifica necessidades; o município coordena, garante e hierarquiza; a regionalização viabiliza serviços; e os entes federativos superiores redistribuem recursos e asseguram equidade.
A participação deveria alcançar decisões substantivas sobre uso do solo, investimentos, financiamento, permanência, reassentamento, proteção ambiental, revisão de planos e controle de resultados. A avaliação deveria ultrapassar metas físicas e se interessar pelo que de fato é relevante, ou seja, se as políticas ampliaram a autonomia da comunidade, o acesso a direitos, a permanência, o pertencimento, a participação, o bem-estar, a cultura de paz, ou a capacidade de transformação das comunidades.
9. Conclusão
A formulação dos três paradigmas interpreta a evolução do Urbanismo como passagem da produção tecnocrática à produção sociotécnica tendo como horizonte, a construção cidadã do espaço. O primeiro privilegia a autoridade técnica; o segundo reconhece a interação entre técnica e sociedade, mas preserva assimetrias; o terceiro procura democratizar a orientação histórica da produção espacial para ampliar o direito à cidade e a emancipação das maiorias.
A inovação conceitual está na distinção entre produção e construção.
Produção designa o espaço resultante da interação entre forças, agentes, estruturas, técnicas, instituições e inércias, podendo reproduzir desigualdades ou ser deliberadamente orientada por poderes externos às comunidades e contrários às aspirações coletivas.
Construção designa uma forma reflexiva de produção do espaço, baseada em vontade coletiva, projeto democrático, deliberação, apropriação, controle e revisão.
A construção cidadã tem como condição e orientação vetorial a suficiência urbanística territorial e municipal. Essa suficiência não é um pacote mínimo imposto tecnicamente, mas uma realização histórica da cidadania, definida e revisada pelas comunidades em diálogo com conhecimentos diversos. Ela articula moradia, serviços, equipamentos, mobilidade, infraestrutura, ambiente, cultura, esporte, lazer, pertencimento, participação e capacidade de decisão.
O futuro democrático do Urbanismo não consiste apenas em produzir socialmente o espaço ou em incluir a população em procedimentos participativos de baixo poder decisório.
Consiste em criar condições para que as comunidades se tornem protagonistas da construção histórica de seu direito à cidade e da suficiência territorial e municipal necessária à sua emancipação.
A construção cidadã do espaço é, simultaneamente, meio de produção democrática do território e processo de emancipação da cidadania.
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Ion de Andrade é médico, epidemiologista e pediatra, atualmente professor colaborador da UFRN. Ele vem trabalhando a interface entre a Saúde Pública e o Urbanismo.
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