Quem fará a lei acontecer?
A política de minerais críticos já tem um centro de decisões. As experiências de Lucas Lopes, Israel Pinheiro e Bernardo Sayão mostram por que o Brasil também precisa recuperar sua capacidade de execução.
por Celso P. de Melo [1]
Entre a decisão e a obra existe um território chamado coordenação.
A pergunta que começa depois da sanção
Depois da sanção pelo Presidente Lula da lei que instituiu a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, a pergunta mais importante já não é se o Brasil reconhece o valor desses recursos. A Lei nº 15.506, de 16 de setembro de 2026, respondeu a isso com clareza [1]. O país passou a dispor de uma política nacional, de novos instrumentos de fomento e financiamento, da previsão de uma rede de pesquisa e formação profissional e de um conselho vinculado à Presidência da República. A pergunta agora é outra: quem fará a lei acontecer?
Ela parece simples, mas contém o problema decisivo. Entre reconhecer uma prioridade e alcançar resultados existe um espaço institucional difícil de preencher. É nele que ministérios precisam agir em conjunto, universidades e empresas devem assumir compromissos verificáveis, decisões de financiamento têm de obedecer a uma estratégia e os projetos de longa maturação precisam sobreviver às mudanças de governo. Esse espaço não se organiza sozinho.
O Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, o CIMCE, nasce para ocupar parte essencial desse terreno. Sua criação é um avanço real. A regulamentação lhe deu um Pleno presidido pela Casa Civil, um Comitê Executivo coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e uma Secretaria-Executiva também situada no MDIC [2]. Há, portanto, um centro formal para definir prioridades, habilitar projetos, articular políticas e acompanhar decisões. Seria incorreto afirmar que a nova política nasceu sem coordenação.
Mas reconhecer esse avanço não elimina a questão. Definir prioridades, coordenar uma missão, executar seus projetos e avaliar os resultados são tarefas distintas. O Brasil ainda precisa organizar, ao longo de anos, a passagem da decisão para a pesquisa, da pesquisa para a escala industrial e da escala para uma posição soberana nas cadeias de valor. É nesse ponto que se insere a proposta de um Sistema Nacional de Inovação em Minerais Críticos, o SINIMIC, formulada inicialmente sob a sigla SNIMC e agora desenvolvida em três documentos complementares [3].
Uma política ainda não é um sistema
A nova lei é mais ambiciosa do que uma política de extração mineral. Ela abrange pesquisa geológica, lavra, beneficiamento, transformação industrial, mineração urbana, formação profissional, financiamento, rastreabilidade, baixo carbono e transferência de tecnologia. Também autoriza a criação do Fundo Garantidor da Atividade Mineral, institui um programa federal de beneficiamento e transformação e prevê uma Rede Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento Tecnológico e Formação Profissional em Minerais Críticos e Estratégicos.
Esse conjunto aponta na direção correta: o minério só se torna estratégico para o desenvolvimento quando o país domina os conhecimentos, os processos e as capacidades necessários para transformá-lo. Reservas no subsolo não equivalem a soberania. A transferência do controle da Serra Verde, analisada em A joia da coroa que o Brasil deixou mudar de mãos, mostrou que uma operação desse tipo pode envolver não apenas a jazida, mas também instalações, equipes, conhecimento acumulado e possibilidades futuras de aprendizagem tecnológica [4]. Se o Brasil exportar concentrados e importar materiais avançados, componentes e equipamentos, poderá ampliar a produção sem superar a dependência tecnológica.
O SINIMIC foi concebido para enfrentar essa distância. Não como um novo órgão, uma estrutura paralela ao CIMCE ou mais uma sigla sobreposta às instituições existentes, mas como uma arquitetura de construção de capacidades. Sua função seria conectar prioridades nacionais à pesquisa, à formação de pessoas, à engenharia, à infraestrutura tecnológica, ao financiamento, à regulação, à produção e ao mercado; organizar missões com objetivos e metas verificáveis; articular laboratórios, plantas-piloto, unidades demonstradoras e capacidade industrial; acompanhar riscos e gargalos; e avaliar resultados que vão além do volume extraído.
Em termos simples, o CIMCE governa a política; o SINIMIC organiza a construção das capacidades necessárias para realizá-la. Uma estrutura não substitui a outra. O SINIMIC prolonga a direção estratégica do Conselho até o terreno em que instituições distintas precisam atuar de forma coordenada para converter conhecimento em domínio tecnológico, capacidade industrial e aprendizagem contínua.
O lugar onde as políticas se perdem
O Estado brasileiro sabe criar programas, fundos, conselhos e linhas de crédito. Também reúne competências de excelência em universidades, institutos de pesquisa, empresas e agências públicas. Como procurei mostrar em Brasil: do arquipélago ao continente, o principal problema não é a ausência de capacidades, mas a dificuldade de articulá-las em trajetórias tecnológicas contínuas [5]. É nas interfaces que as políticas costumam se perder.
Quem transforma uma prioridade em uma carteira coerente de projetos? Quem compatibiliza os cronogramas da pesquisa, do licenciamento, da infraestrutura e do financiamento? Quem identifica os gargalos entre o laboratório e a produção? Quem produz as evidências necessárias para interromper o que não funciona, corrigir uma trajetória ou reforçar aquilo que demonstrou viabilidade? E quem responde pelo resultado do conjunto?
Nas cadeias de minerais críticos, essas perguntas tornam-se ainda mais urgentes. Uma mesma trajetória pode envolver mapeamento geológico, separação, metalurgia, química fina, materiais funcionais, reciclagem, energia, logística e acesso a mercados. Nenhuma instituição domina sozinha todas essas etapas. O resultado depende de uma coordenação transversal capaz de alinhar organizações submetidas a competências, incentivos, normas e calendários diferentes.
A regulamentação do CIMCE prevê grupos de trabalho e subcomitês temporários para elaborar estudos e propostas [2]. Eles serão úteis, mas estudar e propor não bastam para manter uma missão coordenada ao longo dos anos. Projetos estratégicos exigem objetivos definidos, responsáveis identificáveis, recursos compatíveis, marcos intermediários, indicadores, avaliação técnica e mecanismos de correção. Exigem também uma estrutura que preserve a memória institucional, acompanhe continuamente as interfaces e leve às instâncias competentes as decisões necessárias. Sem essa disciplina, a transversalidade pode se reduzir a uma sucessão de reuniões em que todos participam, mas ninguém responde pelo resultado final.
Quando cinquenta anos em cinco exigiram uma arquitetura
A experiência do governo Juscelino Kubitschek ajuda a iluminar o problema, desde que não seja tratada como receita pronta. O Programa de Metas não avançou apenas porque havia vontade presidencial ou uma frase capaz de mobilizar o país. Apoiou-se numa arquitetura de coordenação concebida para enfrentar a fragmentação administrativa e concentrar capacidades e recursos em objetivos definidos.
O Conselho do Desenvolvimento, instituído em fevereiro de 1956 e diretamente subordinado ao presidente da República, reunia ministros, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico [6]. Cabia-lhe estudar medidas, elaborar planos, coordenar a política econômica, estimular a iniciativa privada e acompanhar a execução. Sua secretaria podia constituir grupos de trabalho para examinar problemas específicos e formular propostas.
Ao lado desses grupos, surgiram grupos executivos voltados a setores prioritários. O Grupo Executivo da Indústria Automobilística, o GEIA, por exemplo, recebeu competências para examinar e aprovar projetos, coordenar medidas, acompanhar sua realização e recomendar apoio financeiro [7]. Nem todos os grupos executivos tiveram o mesmo desenho, e seria equivocado reuni-los sob uma fórmula única. O que importa é o princípio institucional: para determinadas metas, o governo criou núcleos capazes de aproximar decisão política, conhecimento técnico, financiamento e acompanhamento contínuo.
Essa arquitetura não aboliu os ministérios nem concentrou toda a execução num único órgão. Procurou coordenar atividades que atravessavam os limites da administração convencional, preservando a atuação das instituições responsáveis por cada tarefa. Não oferece um modelo a ser simplesmente reproduzido, mas deixa uma pergunta ainda atual: que organização pode fazer a decisão atravessar as fronteiras burocráticas e chegar à obra?
Os dirigentes certos nos lugares decisivos
Lucas Lopes, Israel Pinheiro e Bernardo Sayão não explicam sozinhos os resultados do período. Atuaram em meio a coalizões políticas, equipes técnicas e instituições. Suas trajetórias, contudo, mostram a importância de confiar funções decisivas a dirigentes com experiência compatível, autoridade definida e responsabilidade pelos resultados.
Lucas Lopes participou da elaboração do Programa de Metas. Entre fevereiro de 1956 e junho de 1958, presidiu o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE, atual BNDES – e exerceu a secretaria-geral do Conselho do Desenvolvimento [8]. Situado na confluência entre planejamento, análise técnica e financiamento, ajudava a transformar metas governamentais em projetos viáveis. Engenheiro e planejador experiente, ocupava precisamente o ponto em que as prioridades precisavam encontrar recursos, instrumentos e coordenação.
Israel Pinheiro desempenhou uma função de natureza diferente. Com experiência política e administrativa, inclusive na presidência da Companhia Vale do Rio Doce, assumiu a presidência da Novacap [2] e a direção executiva da construção de Brasília, a meta-síntese do programa [9]. Coube-lhe articular projetos, contratos, suprimentos, canteiros e decisões políticas para conduzir uma missão de enorme complexidade em prazo definido.
Bernardo Sayão representa uma terceira dimensão: a execução no território. À frente da abertura da rodovia Belém–Brasília, conduziu uma obra que submetia as decisões tomadas no centro do governo às distâncias, às dificuldades logísticas e às condições materiais extremas do interior do país. Sua morte durante os trabalhos contribuiu para revesti-lo de uma aura mítica [10]. O aspecto relevante aqui, porém, não é o heroísmo individual, mas a correspondência entre experiência, autoridade e missão.
Esses casos não justificam nostalgia por grandes homens. Mostram que funções distintas – planejar e integrar, coordenar uma missão complexa ou conduzir sua execução no território – exigem dirigentes com competências diferentes e responsabilidades claras. A qualidade do dirigente não corrige um desenho institucional deficiente. Mas mesmo o melhor desenho fracassa quando ninguém assume a tarefa cotidiana de fazê-lo funcionar.
A velocidade também tinha um preço
Seria confortável encerrar a comparação nesse ponto. Seria também historicamente pobre. A administração dos anos 1950 operava num ambiente institucional em que os mecanismos de controle eram menos abrangentes do que hoje. O Tribunal de Contas da União já existia, e o próprio decreto que criou o Conselho do Desenvolvimento previa prestação de contas ao TCU para determinados adiantamentos [6]. Mas a Advocacia-Geral da União e a Controladoria-Geral da União, tal como hoje as conhecemos, ainda não existiam. Também eram outras as regras de contratação, transparência, controle interno, responsabilidade fiscal e proteção ambiental.
Esse ambiente ampliava a margem de decisão e podia encurtar o caminho entre a ordem e a execução. Também tinha custos: menor transparência, controles preventivos frágeis, mais espaço para favorecimentos, dificuldade de aferir custos e maior risco de decisões tecnicamente apressadas. A velocidade não era gratuita. Parte de seu preço permanecia invisível para a sociedade.
A comparação, portanto, não sustenta a defesa de um retorno aos anos 1950. As instituições de controle atuais são conquistas democráticas. Protegem o patrimônio público, preservam direitos, dão segurança jurídica aos gestores e permitem que a sociedade conheça e conteste as decisões. A AGU, convém precisar, exerce a representação judicial e a consultoria jurídica do Estado; não é um órgão de controle no mesmo sentido da CGU ou do TCU. Ainda assim, integra um ambiente institucional em que as decisões públicas passam por verificações jurídicas e procedimentais muito mais extensas.
O desafio contemporâneo é recuperar capacidade de realização dentro desse ambiente, e não contra ele. Um sistema bem desenhado deve incorporar desde o início os requisitos de integridade, documentação, transparência e prestação de contas. A consultoria jurídica e o controle interno podem ajudar a definir procedimentos seguros e proporcionais ao risco, enquanto o controle externo preserva sua independência para fiscalizar e avaliar. Também aqui é preciso distinguir funções: quem decide, coordena ou executa não deve se confundir com quem controla. Quando essas responsabilidades são definidas de antemão, integridade e velocidade deixam de ser objetivos necessariamente opostos.
Realizar dentro da democracia
A gestão transversal exigida pelo SINIMIC deve começar com uma divisão clara de papéis. O CIMCE preservaria sua autoridade para definir prioridades, habilitar projetos e articular os instrumentos governamentais. Para cada missão tecnológica aprovada, seria constituído um Grupo Executivo de Missão – GEM, apoiado por um pequeno núcleo técnico capaz de integrar informações, preservar a memória institucional, acompanhar gargalos e preparar avaliações e propostas de correção. O GEM coordenaria a missão; universidades, empresas, agências, bancos e órgãos públicos executariam suas diferentes partes, segundo suas competências.
As missões não deveriam ser definidas apenas pelo nome de um mineral nem descritas por intenções genéricas, como apoiar a inovação ou agregar valor. Precisariam declarar o problema a resolver e a capacidade que o país pretende construir. Dominar uma rota de separação em escala industrial, instalar uma planta demonstrativa, recuperar determinado material de resíduos ou qualificar fornecedores nacionais são exemplos de resultados que podem ser acompanhados. O conteúdo específico de cada missão deve nascer da avaliação técnica e das prioridades do país, não de uma lista improvisada em artigo de jornal.
Também seria necessário estabelecer marcos de decisão. Projetos de pesquisa não podem receber recursos indefinidamente apenas porque começaram bem. Em cada etapa, evidências técnicas, econômicas, ambientais e sociais devem justificar a continuidade, a aceleração, a reformulação ou o encerramento da trajetória. O monitoramento deve alimentar a avaliação; a avaliação, o aprendizado; e o aprendizado, a correção enquanto ainda houver tempo para alterar o resultado. Essa lógica protege o dinheiro público e reconhece uma característica da inovação: alguns caminhos fracassam. O erro honesto e documentado precisa produzir conhecimento; a falta de acompanhamento não pode ser disfarçada como tolerância ao risco.
Por fim, a continuidade não pode depender da permanência de uma pessoa. Mandatos presidenciais são curtos diante do tempo necessário para desenvolver tecnologias, formar especialistas e construir capacidade industrial. Concebido para um horizonte de pelo menos vinte anos, o SINIMIC precisará de memória técnica, dados acessíveis, avaliações periódicas e compromissos capazes de atravessar governos. A melhor homenagem à capacidade realizadora do passado é substituir a excepcionalidade pessoal por uma competência institucional duradoura.
Do CIMCE ao SINIMIC
A lei e o decreto já oferecem pontos de apoio [1, 2]. A Rede Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento Tecnológico e Formação Profissional pode aproximar universidades, institutos tecnológicos e empresas. O Cadastro Nacional de Projetos de Minerais Críticos e Estratégicos pode organizar informações sobre os empreendimentos e, integrado ao sistema de informações geográficas da Agência Nacional de Mineração, relacioná-las à localização, aos direitos minerários e à situação regulatória de cada projeto. O fundo garantidor e os incentivos podem reduzir os riscos do investimento. No CIMCE, o Pleno define orientações estratégicas, o Comitê Executivo decide sobre os casos concretos e a Secretaria-Executiva instrui os processos e presta apoio técnico e administrativo. O grupo de especialistas previsto na regulamentação pode, quando solicitado, assessorar diretamente o presidente da República.
A Agência Nacional de Mineração – ANM – ocupa uma posição decisiva nesse arranjo. Reúne dados sobre pesquisa, lavra e direitos minerários, exerce funções de regulação, outorga e fiscalização e deve ser ouvida pelo CIMCE na análise dos projetos. A nova lei também lhe atribuiu a habilitação de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação relacionados à pesquisa mineral, à lavra, ao beneficiamento e à transformação de minerais críticos. No SINIMIC, não lhe caberia assumir a coordenação transversal, mas assegurar que as missões tecnológicas permaneçam ligadas à realidade regulatória, às informações do setor e às obrigações exigíveis das empresas, preservadas sua autonomia e suas competências legais.
O que falta é conectar essas peças por uma lógica explícita de missão tecnológica. A Rede não pode se limitar a um cadastro de instituições; o financiamento não deve sustentar iniciativas desconectadas; o monitoramento precisa acompanhar resultados, e não apenas a tramitação administrativa; e a assessoria de alto nível não substitui a coordenação contínua de portfólios e missões.
O SINIMIC seria essa arquitetura de integração. Não constituiria uma nova instituição nem uma estrutura paralela ao CIMCE. Sua função seria organizar a construção das capacidades consideradas estratégicas, coordenar as interfaces entre as missões e mobilizar as instituições competentes para executá-las. A direção política caberia ao CIMCE; a integração transversal do portfólio, à sua governança; a coordenação cotidiana de cada missão, ao respectivo Grupo Executivo de Missão; e a execução permaneceria distribuída entre universidades, institutos tecnológicos, empresas, agências, bancos e órgãos públicos.
O objetivo não é criar atalhos nem substituir instituições como a ANM, mas tornar claro o percurso: quem decide, quem coordena, quem executa, quem regula, quem financia, quem avalia – e o que acontece quando uma etapa não é cumprida. Para cada decisão, deve haver uma competência definida; para cada interface, um mecanismo de coordenação.
A experiência do Programa de Metas mostra que a gestão transversal funciona quando uma prioridade nacional encontra uma arquitetura capaz de atravessar fronteiras burocráticas. A experiência democrática acumulada desde então acrescenta uma condição incontornável: essa capacidade deve ser transparente, controlável e aberta à avaliação pública. O Brasil não precisa escolher entre realizar e prestar contas. Precisa organizar suas instituições para fazer ambas as coisas.
Quem responderá pelo resultado
A sanção da Lei nº 15.506 abriu uma oportunidade rara. O mundo reorganiza cadeias de suprimento, disputa tecnologias de energia limpa e procura fontes confiáveis de minerais e materiais. O Brasil dispõe de reservas, base científica, experiência industrial e mercado. Nenhuma dessas vantagens, isoladamente, lhe assegura um lugar soberano nessa transformação.
A nova lei definiu o que o país pretende fazer. O CIMCE poderá decidir quais capacidades priorizar e quais projetos merecem apoio. O SINIMIC deverá organizar as condições para que essas escolhas se convertam em aprendizagem acumulada, domínio tecnológico e capacidade nacional de produzir, adaptar e aperfeiçoar tecnologias. Para isso, cada missão precisará de liderança tecnicamente qualificada, autoridade compatível, responsabilidades definidas, metas verificáveis e mecanismos claros de avaliação e correção.
Lucas Lopes, Israel Pinheiro e Bernardo Sayão importam menos como personagens a celebrar do que como expressão de uma exigência institucional. Em momentos decisivos, o Estado brasileiro soube colocar pessoas preparadas em posições estratégicas, dar-lhes instrumentos e cobrar resultados. Hoje, precisa recuperar essa capacidade sob regras democráticas mais exigentes, com transparência, participação, controle e continuidade.
Quem fará a lei acontecer? A resposta não pode depender do aparecimento de um novo herói nem da criação de mais uma instituição. Deve estar numa arquitetura capaz de colocar as pessoas certas nos lugares decisivos, coordenar competências dispersas, preservar a memória técnica e responder publicamente pelos resultados. Entre a decisão e a obra existe um território chamado coordenação. Será nele que o Brasil decidirá se continuará exportando o que extrai ou se aprenderá a dominar o que possui.
Bibliografia
1. Lei nº 15.506, de 16 de setembro de 2026. 2026, Presidência da República: Brasília, DF.
2. Decreto nº 13.118, de 16 de setembro de 2026. 2026, Presidência da República: Brasília, DF.
3. A proposta do SINIMIC está apresentada em três níveis de detalhamento: Documento de Referência – Uma arquitetura nacional para a construção de capacidades tecnológicas em minerais críticos e estratégicos; Sumário Executivo; e Minerais críticos: como fazer a lei acontecer? – Texto Curto para Discussão. Disponíveis em:
– https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2026/09/21/sistema-nacional-de-inovacao-em-minerais-criticos-sinimic-documento-de-referencia/
– https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2026/09/21/sistema-nacional-de-inovacao-em-minerais-criticos-sinimic-sumario-executivo/
– https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2026/09/21/minerais-criticos-como-fazer-a-lei-acontecer/
4. de Melo, C.P., A joia da coroa que o Brasil deixou mudar de mãos. https://jornalggn.com.br/artigos/celso-p-de-melo-joia-da-coroa-que-brasil-deixou-mudar-de-maos/.
5. de Melo, C.P., Brasil: do arquipélago ao continente: além do modelo linear de inovação: missões nacionais e soberania tecnológica (2027–2050). https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2025/12/22/22-12-2025-brasil-do-arquipelago-ao-continente/.
6. Decreto nº 38.744, de 1º de fevereiro de 1956, in Diário Oficial da União. 1956: Rio de Janeiro. p. 1897.
7. Decreto nº 39.412, de 16 de junho de 1956. 1956: Rio de Janeiro.
8. Lopes, L., Lucas Lopes: memórias do desenvolvimento. 1. ed. 1991, Rio de Janeiro: Memória da Eletricidade. 346.
9. Vaz, A.M., Israel: uma vida para a história. 1996, Rio de Janeiro: Companhia Vale do Rio Doce. 415.
10. Araújo, B.S.C., Araújo, Bernardo Sayão Carvalho, in Dicionário histórico-biográfico brasileiro pós-1930, I. Beloch and A.A.d. Abreu, Editors. 2001, Editora FGV: Rio de Janeiro.
[1] Professor Titular aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.
[2] Companhia Urbanizadora da Nova Capital, empresa pública criada em 1956 para planejar e executar a construção de Brasília
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