O calote dos precatórios e a expropriação do Estado brasileiro: como Lula salvou o Brasil
Por Luiz Alberto Melchert de Carvalho e Silva
1. O interesse de Bolsonaro
Em agosto de 2021, quando o governo preparava o orçamento para o ano eleitoral, Jair Bolsonaro anunciou que a União teria de pagar cerca de R$ 90 bilhões em precatórios durante 2022. Chamou o crescimento da dívida de “meteoro”, como se o valor viesse do nada e ameaçasse destruir as contas públicas. Não havia nada de imprevisto. Os precatórios resultavam de processos conhecidos, encerrados por decisões judiciais definitivas e regularmente comunicados ao governo para inclusão no orçamento.
O problema não era a dívida, mas no efeito que seu pagamento produziria sobre os planos da reeleição. Como as despesas permaneciam submetidas ao teto de gastos, a quitação dos precatórios reduziria o espaço disponível para ampliar programas sociais, distribuir recursos via emendas parlamentares, entre outros meios para comprar votos. Cumprir as decisões judiciais impediria Bolsonaro de apresentar, em 2022, um governo bonzinho depois de três anos marcados pela redução da presença do Estado.
A solução foi transformar uma obrigação constitucional em obstáculo fiscal. Em vez de adaptar os demais gastos ao orçamento disponível, com ajuda de farta maioria no Congresso, o governo decidiu que daria o calote. As Emendas Constitucionais nº 113 e nº 114 instituíram um limite anual para o pagamento dos precatórios e modificaram a forma de correção do teto de gastos. As duas medidas abriram espaço orçamentário sem que o governo precisasse revogar formalmente a regra fiscal que ele próprio apresentava como prova de austeridade.
A manobra permitiu elevar o Auxílio Brasil para R$ 400, financiar concessões políticas ao Congresso e preparar o terreno para novas medidas eleitoreiras. Em 2022, com a chamada PEC dos Benefícios, o governo ampliou transferências, criou auxílios temporários e reconheceu um estado de emergência cuja finalidade prática era afastar impedimentos legais à criação de benefícios em ano de eleição. Curiosamente, o dinheiro que faltava para pagar aposentados, pensionistas, servidores, empresas e demais titulares de precatórios apareceu quando se tornou necessário comprar votos.
O calote não se deveu à incapacidade financeira da União. Foi uma escolha. A quitação das obrigações judiciais foi postergada para financiar a tentativa de reeleição. O credor que esperara anos pela conclusão do processo voltou ao fim da fila.
À primeira vista, a estratégia continha uma contradição. Se Bolsonaro fosse reeleito, herdaria o estoque de precatórios criado por seu próprio governo. A dívida acumulada reapareceria em seus orçamentos e poderia destruir o espaço fiscal que ele obtivera em 2022. Essa interpretação desconhecia que o limite para quitação vigoraria até o último ano de um eventual segundo mandato. Bolsonaro colheria os efeitos eleitorais do calote em 2022, governaria durante mais quatro anos sob o regime de contenção e entregaria a conta acumulada ao presidente que assumisse em 2027.
A bomba fiscal fora cuidadosamente programada para explodir depois de sua saída. Caso vencesse a eleição, Bolsonaro teria usufruído durante todo o segundo mandato do espaço produzido pelo represamento. Caso perdesse, como efetivamente ocorreu, deixaria ao sucessor a escolha entre manter o calote ou pagar a dívida acumulada, sacrificando recursos que poderiam ser destinados a investimentos e políticas públicas.
Os precatórios não pagos financiaram a expansão do desembolso sem que seu governo assumisse o custo político correspondente. A operação, contudo, não se encerrava na disputa pela Presidência. O adiamento também produzia uma massa crescente de créditos depreciados, cujos titulares seriam pressionados a vendê-los com deságio. É nesse ponto que o interesse eleitoral de Bolsonaro encontra o projeto econômico de Paulo Guedes e do grupo que ele representava.
2. Os interesses de Paulo Guedes e do grupo que representava
O interesse eleitoral de Bolsonaro explica por que os precatórios precisavam deixar de ser pagos em 2022, mas não explica por que a mesma emenda autorizou seu uso na compra de imóveis, concessões, participações societárias e outros direitos pertencentes ao Estado. Essas disposições não eram necessárias para ampliar o Auxílio Brasil nem para abrir espaço no orçamento. Elas atendiam a outro projeto, conduzido por Paulo Guedes e pelos interesses financeiros que sua política econômica representava.
Desde o início do governo, Guedes apresentou o patrimônio público como um conjunto de ativos que deveriam ser vendidos para reduzir a dívida e transferir atividades econômicas ao setor privado. Empresas estatais, participações acionárias, imóveis, campos de petróleo, refinarias, gasodutos, florestas, praias e concessões compunham um estoque patrimonial a ser convertido em receita.
A dificuldade estava em encontrar compradores com dinheiro suficiente para absorver tamanho patrimônio. A política de austeridade reduzia o crescimento econômico, o investimento e a disponibilidade de capital produtivo, enquanto a instabilidade política depreciava os ativos brasileiros. Vender rapidamente significava aceitar preços baixos. Era necessário, portanto, criar compradores e, ao mesmo tempo, oferecer-lhes um instrumento de pagamento particularmente vantajoso.
A Emenda Constitucional nº 113 resolveu as duas questões. Ao represar os pagamentos, o governo obrigava os titulares de precatórios a vender seus créditos com deságio. Ao mesmo tempo, o § 11 acrescentado ao art. 100 da Constituição permitia que esses créditos, inclusive os adquiridos de terceiros, fossem usados para quitar débitos com o poder público, comprar imóveis estatais, pagar outorgas de concessões, adquirir participações societárias e comprar direitos colocados à venda pelo ente devedor. No caso da União, a autorização alcançava até a antecipação de receitas do excedente em óleo dos contratos de partilha de petróleo.
As duas partes da operação foram instituídas conjuntamente. De um lado, criava-se o deságio; de outro, oferecia-se uma destinação privilegiada aos créditos desvalorizados. Separadas, as medidas poderiam parecer soluções ocasionais para problemas diferentes. Reunidas na mesma alteração constitucional, formavam um mecanismo de privatização predatória.
Um precatório de R$ 100 milhões poderia ser adquirido por R$ 40 milhões, dependendo da necessidade do credor e da expectativa de espera. Nas mãos do comprador, contudo, não valeria os R$ 40 milhões efetivamente desembolsados, mas os R$ 100 milhões de face. Com ele, seria possível adquirir um imóvel público, pagar uma outorga ou comprar participação em uma empresa estatal. O ativo público seria formalmente vendido pelo preço de avaliação, costumeiramente a menor. O abatimento ficava oculto no deságio dos precatórios empregados.
A alienação de um patrimônio avaliado em R$ 100 milhões e pago com um precatório comprado por R$ 40 milhões seria registrada como uma venda de R$ 100 milhões. A diferença seria apropriada privadamente, enquanto a União quitaria uma dívida de R$ 100 milhões entregando um bem construído ou adquirido com recursos de toda a sociedade.
O titular original do precatório não tinha condições de aproveitar essa oportunidade. Muitos créditos eram de natureza alimentar e decorriam de salários, aposentadorias, pensões ou indenizações. Mesmo quando o credor era uma empresa, a demora no recebimento poderia comprometer sua sobrevivência. Quem precisava do dinheiro para viver não podia esperar até 2027 nem reunir precatórios suficientes para disputar uma concessão, comprar uma refinaria ou adquirir uma participação societária. A faculdade constitucional era formalmente concedida a todos, mas somente os grandes grupos financeiros poderiam usá-la em escala.
O credor famélico forneceria o lastro. Fundos, bancos e intermediários concentrariam grandes volumes e os transformariam em poder de compra perante o Estado. A desigualdade entre as partes não constituía uma imperfeição do mecanismo, mas a condição necessária para seu funcionamento. Sem a penúria do primeiro, não haveria deságio; sem a concentração realizada pelo segundo, não haveria aquisição dos grandes ativos públicos.
Paulo Guedes não representava apenas uma preferência abstrata pela redução do Estado. Sua trajetória, sua equipe e seu programa provinham do mercado financeiro, justamente o setor que possuía capital, conhecimento e estrutura para comprar precatórios, reuni-los em carteiras e convertê-los em patrimônio. Não é necessário demonstrar que cada comprador estivesse previamente escolhido nem que Guedes mantivesse interesse pessoal em alguma operação específica. O resultado institucional bastava para identificar o grupo beneficiado: os titulares originais perderiam parte de suas indenizações; a União perderia seus ativos; os intermediários financeiros apropriariam a diferença.
A operação superava uma privatização convencional. Numa venda comum, o comprador precisa mobilizar dinheiro ou obter financiamento. Nesse modelo, o próprio Estado engendrou uma estratégia suicida. Primeiro, recusou-se a quitar sua dívida; depois, provocou o deságio; finalmente, recebeu esse papel pelo valor de face em troca de bens públicos subavaliados.
O projeto de Paulo Guedes começava onde terminava o interesse eleitoral de Bolsonaro. Para o presidente, o calote liberava recursos e votos. Para o ministro da Economia e os grupos que representava, o mesmo calote criava uma oportunidade de apropriação patrimonial em escala inédita. Bolsonaro pretendia comprar a reeleição; o capital financeiro preparava-se para comprar o Estado.
3. O desmonte da estratégia pelo governo Lula
Ao assumir a Presidência em janeiro de 2023, Lula recebeu mais do que uma dívida em aberto. Recebeu uma erosão em curso. Os precatórios não pagos começaram a se represar. Quanto maior a demora, maior a ‘penúria’ dos credores, maior o deságio exigido pelos compradores e menor o custo efetivo da subsequente aquisição dos ativos públicos.
O novo governo poderia ter mantido o limite estabelecido pelas Emendas Constitucionais nº 113 e nº 114. Essa seria a solução fiscalmente mais confortável no curto prazo. Os pagamentos permaneceriam represados, as despesas caberiam mais facilmente no orçamento e a responsabilidade pelo estoque acumulado continuaria sendo transferida para 2027. Ao optar pela quitação, Lula interrompeu a engrenagemminmizando o estrago.
A representação para sustar o mecanismo perverso já estava no STF. Em dezembro de 2021, o Partido Democrático Trabalhista, PDT, propusera a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.047 contra a Emenda Constitucional nº 113. Pouco depois, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, a Associação dos Magistrados Brasileiros e quatro confederações representativas de servidores públicos ajuizaram a ADI nº 7.064 contra as Emendas Constitucionais nº 113 e nº 114.
As ações sustentavam que a moratória violava, entre outros princípios, o direito de propriedade, a coisa julgada, a segurança jurídica, a separação dos Poderes e a efetividade da tutela judicial. Não partiram, portanto, do governo Lula, ainda não eleito.
As ações permaneceram sem solução durante quase dois anos. Enquanto aguardavam julgamento, o limite continuava produzindo efeitos, a dívida aumentava e os credores eram pressionados a vender seus precatórios. A demora favorecia exatamente o mecanismo que as ações pretendiam interromper.
A mudança ocorreu em 25 de setembro de 2023, quando a Advocacia-Geral da União apresentou manifestação ao STF em nome do novo governo. Em vez de defender as emendas aprovadas durante o governo anterior, a AGU concordou com a inconstitucionalidade do limite. Advertiu que a manutenção do sistema produziria um estoque possivelmente impagável e acabaria exigindo outra moratória em 2027.
A manifestação também atingiu um ponto central da operação. A AGU observou que a possibilidade de usar precatórios para realizar pagamentos à União retirava do governo o controle sobre o momento da liquidação de suas obrigações e comprometia o planejamento orçamentário. Tratava-se justamente do instrumento que permitiria aos compradores dos créditos escolher quando apresentá-los para adquirir bens e direitos pertencentes ao Estado.
O governo Lula não iniciou o processo judicial, mas transformou ações que estavam praticamente paradas no instrumento jurídico necessário ao desmonte. O PDT, a OAB, a AMB e as entidades de servidores haviam apontaram o caminho. A AGU só o trilhou ao não contestar.
O pedido era indispensável porque a simples declaração de inconstitucionalidade não resolveria o problema. Se o STF apenas derrubasse o limite, a União ficaria obrigada a pagar imediatamente dezenas de bilhões de reais sem previsão orçamentária. O governo poderia ser forçado a cortar outras despesas de maneira abrupta ou permanecer inadimplente por impossibilidade material.
Para evitar esse impasse, a AGU pediu autorização para abrir crédito extraordinário destinado à quitação do passivo. Propôs também distinguir o valor principal dos precatórios dos juros e da correção monetária. O principal continuaria sendo tratado como despesa primária, enquanto os encargos receberiam tratamento financeiro semelhante ao dos juros da dívida pública. A proposta ligava a declaração de inconstitucionalidade à possibilidade concreta de pagamento.
Em 1º de dezembro de 2023, o STF acolheu a parte essencial dessa construção. Declarou inconstitucional o limite imposto ao pagamento dos precatórios nos exercícios de 2023 a 2026 e autorizou a abertura de crédito extraordinário para regularizar os valores represados. A análise da demora, do alcance da decisão e da participação do Supremo na origem e no desmonte da estratégia será feita adiante.
Depois da decisão, o governo abriu crédito extraordinário de R$ 93,143 bilhões. Desse total, aproximadamente R$ 60,2 bilhões correspondiam a precatórios dos exercícios de 2022 e 2023 que não haviam sido pagos em razão do limite. Outros R$ 32,2 bilhões referiam-se à antecipação de precatórios de 2024 que também seriam atingidos pelo mecanismo.
A decisão não foi simples nem gratuita. O governo precisava recompor políticas públicas desmontadas, recuperar a capacidade administrativa do Estado e voltar a realizar investimentos. Encontrou, entretanto, uma dívida que o governo anterior deliberadamente retirara de seus orçamentos.
Formalmente, o crédito extraordinário ficou fora dos limites ordinários impostos às despesas. Economicamente, porém, os recursos tiveram de ser obtidos. O pagamento foi financiado com R$ 67,7 bilhões provenientes do excesso de arrecadação de determinadas fontes em 2023 e R$ 25,4 bilhões de superávit financeiro, formado por recursos arrecadados anteriormente e ainda não usados. Esses valores, que poderiam financiar políticas públicas e investimentos, foram absorvidos pela dívida deixada pelo governo anterior.
Lula foi colocado diante de um dilema. Poderia preservar temporariamente o espaço fiscal, mantendo o calote e permitindo que o estoque de precatórios continuasse a ser concentrado pelos agentes financeiros, ou poderia quitar a dívida, restabelecer a autoridade das sentenças judiciais e retirar de circulação os créditos que serviriam para adquirir o patrimônio público. Escolheu a segunda alternativa.
A quitação produziu um efeito contraditório. Os titulares originais que ainda conservavam seus precatórios receberam aquilo que lhes era devido. Ao mesmo tempo, fundos, bancos e intermediários que já haviam comprado esses créditos com deságio realizaram imediatamente seus lucros. Quem adquirira por quarenta um direito de cem pôde receber cem em dinheiro. O governo Lula não conseguiu desfazer a transferência de riqueza já ocorrida entre o credor necessitado e o comprador capitalizado.
Esse pagamento, entretanto, impediu o passo seguinte, que seria muito mais grave. Recebendo em dinheiro, os compradores deixaram de possuir os créditos com que poderiam pagar imóveis públicos, outorgas de concessões, participações societárias e direitos pertencentes à União. O lucro financeiro permaneceu, mas a expropriação patrimonial foi interrompida. O Estado pagou sua dívida e preservou seus ativos.
Se os precatórios continuassem represados, seu preço no mercado secundário tenderia a permanecer reduzido, enquanto seu poder aquisitivo perante o Estado conservaria o valor de face. A dívida cresceria, o credor enfraqueceria e o mercado se fortaleceria. Ao quitar o estoque, Lula eliminou essa diferença temporal e retirou o combustível da operação.
A medida também destruiu o calendário concebido pelo governo anterior. Bolsonaro pretendia usufruir do limite até o fim de 2026 e transferir a crise para 2027. Lula trouxe a dívida para o presente. Em vez de aceitar a herança no prazo escolhido por seus autores, reconheceu-a e pagou-a no primeiro ano de governo. A bomba programada para o sucessor explodiu antecipadamente nas suas mãos, mas sem depauperar o Estado.
Esse resultado foi obtido com sacrifício da política de investimentos. A União, que já encontrara obras paralisadas, infraestrutura deteriorada e serviços públicos carentes de recomposição, precisou destinar dezenas de bilhões de reais ao pagamento de obrigações que Bolsonaro não pagou para comprar votos. O novo governo assumiu simultaneamente o custo fiscal do calote e o custo político da redução de sua capacidade de agir.
Não se deve confundir esse sacrifício com uma opção comum entre pagar dívidas ou realizar obras. Os precatórios eram obrigações vencidas que o governo anterior deixara deliberadamente de pagar para se reeleger e desmantelar o país. Lula escolheu empregar R$ 93,143 bilhões para impedir que uma dívida já julgada continuasse sendo usada contra o próprio Estado.
Não se recuperaram as perdas, nem se devolveu aos credores a parcela consignada aos intermediários, nem se eliminaram os lucros oriundos do deságio e não restituiu ao governo os investimentos sacrificados. Impediu-se, porém, que a operação alcançasse sua plena perversidade
4. Os atos dos oportunistas
A quitação dos precatórios pelo governo Lula desmontou a estratégia concebida durante o governo Bolsonaro, mas não eliminou o mercado de antecipação de precatórios. Os agentes financeiros que haviam aprendido a comprar direitos contra o Estado com grande deságio continuaram procurando créditos antigos, controvertidos ou de difícil avaliação. Sem o estoque crescente produzido pelas Emendas Constitucionais nº 113 e nº 114, passaram a explorar outras fontes. Foi nesse momento que as ações relacionadas ao antigo Instituto do Açúcar e do Álcool ganharam nova importância.
A origem dessas ações era muito anterior ao governo Bolsonaro. Durante décadas, a União controlou os preços do açúcar e do álcool por intermédio do IAA. Empresas do setor sucroalcooleiro sustentaram que os preços fixados pelo governo ficaram abaixo dos custos de produção e lhes causaram prejuízos. O Supremo Tribunal Federal reconheceu que poderia haver responsabilidade da União, mas estabeleceu uma condição fundamental: cada empresa precisaria demonstrar, por perícia técnica individualizada, o prejuízo econômico efetivamente sofrido. A mera existência do controle de preços não gerava automaticamente o direito à indenização.
Essa exigência distinguia um crédito judicial legítimo de uma expectativa de recebimento. A empresa precisava provar que produzira no período correspondente, demonstrar seus custos, comparar os preços estimados com os preços fixados e calcular o dano efetivo. Sem isso, não haveria materialidade para transformar a pretensão em precatório.
Para os oportunistas, entretanto, a incerteza não constituía apenas um risco. Era também a fonte do lucro. Quanto mais antiga, complexa e controvertida fosse a ação, menor seria o preço de mercado. Se o adquirente obtivesse uma decisão favorável ou ampliar o valor reconhecido, a diferença entre o desembolso e o recebimento poderia alcançar proporções extraordinárias.
O Banco Master, controlado por Daniel Vorcaro, tornou-se um dos principais exploradores desse mercado. O banco adquiriu direitos relacionados a empresas do setor sucroalcooleiro e passou a depender do reconhecimento judicial de valores bilionários. As investigações revelaram a existência de doze ações que poderiam proporcionar ao banco até R$ 8,5 bilhões. Um contrato de honorários advocatícios ligado a essas causas poderia alcançar R$ 427 milhões, o que demonstra a dimensão econômica atribuída à tentativa de converter os créditos em dinheiro.
O Banco Master não participou necessariamente da concepção original das emendas dos precatórios. Sua atuação foi oportunista porque encontrou pronta uma estrutura econômica e jurídica que transformara dívidas judiciais em ativos financeiros negociáveis. Quando Lula eliminou o estoque produzido pelo calote recente, o banco buscou matéria-prima em litígios antigos. As ações do IAA ofereciam aquilo que o mecanismo exigia: valores potenciais elevados, titulares dispostos a vender, grande dificuldade de avaliação e possibilidade de multiplicação do capital caso o Judiciário reconhecesse os créditos.
A operação também permitia atribuir valor contábil cheio advindo de uma receita futura e incerta, tão incerta quanto a probabilidade de obter decisão judicial favorável. O ativo poderia maquiar a situação patrimonial da instituição, sustentar novas captações e servir de lastro para outras operações financeiras.
O lucro, portanto, poderia ocorrer antes mesmo de a União pagar. A aquisição com deságio criava um primeiro ganho potencial. A reavaliação contábil do crédito produzia outro. A eventual decisão judicial favorável completaria a operação. Entre a compra e o pagamento, o ativo poderia circular por fundos, empresas relacionadas e instituições financeiras.
Essa estrutura também transferia o risco. O banco captava recursos oferecendo remuneração elevada e aplicava parte deles em ativos de difícil avaliação. Se os créditos fossem reconhecidos, o ganho permaneceria com seus controladores e investidores. Se não fossem, a perda atingiria depositantes, instituições que houvessem comprado as carteiras e, no limite, os mecanismos públicos ou paraestatais destinados a proteger o sistema financeiro.
A aproximação entre o Banco Master e o Banco de Brasília ampliou essa transferência. O BRB, controlado pelo Governo do Distrito Federal, adquiriu grandes volumes de ativos originados ou negociados pelo Master. As investigações posteriores apontaram perdas bilionárias e a necessidade de recapitalização do banco público. Embora nem todas essas operações envolvessem precatórios, repetiam a mesma lógica: ativos privados de qualidade ou valor incerto eram transferidos para uma instituição pública, enquanto o dinheiro seguia no sentido contrário.
O oportunismo consistiu em aproveitar cada ponto vulnerável da estrutura. Aproveitou-se a necessidade dos titulares originais para comprar direitos com deságio. Aproveitou-se a complexidade dos processos para atribuir valores de difícil verificação. Aproveitou-se a possibilidade de registrar expectativas como ativos. Aproveitou-se a proximidade com agentes públicos e operadores do direito para tentar aumentar as probabilidades de decisões favoráveis. Finalmente, tentou-se transferir a instituições públicas o risco de operações concebidas privadamente.
As ações ligadas ao antigo IAA não deram origem à estratégia de expropriação do patrimônio estatal formulada no governo Bolsonaro. Elas foram incorporadas posteriormente por agentes que perceberam a lucratividade daquele mercado. O objetivo já não era necessariamente usar precatórios para comprar empresas, imóveis ou concessões. Depois de o governo Lula frustrar essa possibilidade ao quitar o estoque, passou-se a buscar o pagamento direto de créditos antigos e controvertidos.
A mudança não alterou a essência econômica da operação. Em ambos os casos, comprava-se por pouco um direito contra o Estado para exigir dele um valor muito maior. Na estratégia original, o lucro seria realizado mediante a aquisição de patrimônio público. Na operação dos oportunistas, seria realizado pelo recebimento de dinheiro ou pela valorização contábil dos créditos. Mudava a forma de apropriação, mas o Estado continuava sendo a fonte final do ganho.
O caso do antigo IAA não foi, portanto, a continuação planejada da política de Paulo Guedes. Foi o aproveitamento oportunista de um mercado que seu governo ajudara a ampliar e legitimar. A tentativa de transformar ações antigas em bilhões de reais mostra que, mesmo depois de desmontada a operação principal, permaneceram os agentes, os instrumentos e as relações construídas ao seu redor. Para que esses créditos alcançassem o valor pretendido, entretanto, ainda seria necessária a atuação da instituição capaz de convertê-los definitivamente em obrigação da União: o Supremo Tribunal Federal.
5. A participação do Supremo Tribunal Federal
A participação do Supremo Tribunal Federal nessa história ocorreu em momentos distintos e produziu efeitos contraditórios. O Tribunal não criou o limite para o pagamento dos precatórios nem autorizou previamente a estratégia formulada pelo governo Bolsonaro. As Emendas Constitucionais nº 113 e nº 114 foram aprovadas pelo Congresso Nacional e promulgadas por suas mesas diretoras. O STF, entretanto, foi provocado quase imediatamente a examinar sua constitucionalidade e demorou aproximadamente dois anos para fazê-lo.
O PDT ajuizou a ADI nº 7.047 ainda em dezembro de 2021. A ADI nº 7.064, proposta pela OAB, pela Associação dos Magistrados Brasileiros e pelas confederações de servidores, veio logo depois. As ações questionavam justamente a moratória, a violação da coisa julgada e o enfraquecimento do direito dos credores. A existência das ações demonstra que o problema constitucional foi identificado desde o início. Não se pode alegar que o Supremo precisasse esperar que os efeitos das emendas se tornassem conhecidos.
Durante o tempo em que as ações permaneceram sem julgamento, o limite produziu todos os efeitos pretendidos para 2022. Bolsonaro obteve o espaço orçamentário necessário à expansão eleitoral dos desembolsos, os credores deixaram de receber e o mercado secundário passou a comprar créditos submetidos à incerteza. Quando o STF finalmente julgou as ações, a eleição já havia terminado e o governo responsável pela criação do mecanismo já deixara o poder.
A demora não equivale juridicamente à aprovação das emendas. Produziu, porém, resultado material semelhante. Uma norma constitucional contestada continuou plenamente eficaz durante o período em que sua suspensão teria impedido o uso eleitoral dos recursos. O Supremo não concebeu o calote, mas sua inércia permitiu que ele cumprisse sua primeira finalidade.
O Tribunal somente retomou o assunto depois que o governo Lula, por meio da Advocacia-Geral da União, aderiu à tese da inconstitucionalidade e apresentou uma solução para o passivo. Em 30 de novembro de 2023, o STF declarou inconstitucional o limite para o pagamento dos precatórios entre 2023 e 2026. Preservou, entretanto, os efeitos produzidos em 2022, sob o fundamento de que naquele exercício havia razões excepcionais relacionadas à pandemia e ao financiamento de políticas sociais.
Essa modulação confirmou uma situação singular. O mecanismo foi considerado incompatível com a Constituição para os anos seguintes, mas permaneceu válido exatamente no exercício em que serviu à tentativa de reeleição de Bolsonaro. O governo obteve o benefício político; os credores suportaram a demora; o sucessor recebeu a dívida. A decisão corrigiu o futuro sem desfazer o resultado eleitoral e financeiro já consumado.
Ao autorizar a abertura de crédito extraordinário, o Supremo ofereceu ao governo Lula o instrumento necessário para quitar o estoque. Essa parte da decisão desmontou a moratória e impediu que a dívida continuasse crescendo até 2027. Sem ela, a declaração de inconstitucionalidade poderia criar uma obrigação imediata sem os meios orçamentários necessários ao seu cumprimento.
O julgamento também atingiu diretamente o mecanismo de aquisição dos ativos públicos. O § 11 do art. 100 da Constituição afirmava que os precatórios poderiam ser usados nas operações ali enumeradas “com autoaplicabilidade para a União”. O STF retirou essa expressão do texto. A partir da decisão, a utilização dos créditos para comprar imóveis, pagar outorgas, adquirir participações societárias ou comprar direitos da União passou a depender de lei federal que estabelecesse suas condições.
Essa decisão não eliminou as possibilidades introduzidas pela Emenda Constitucional nº 113. Elas permaneceram no texto constitucional. O Tribunal retirou, porém, sua execução automática. Sem regulamentação legal, o comprador de precatórios não poderia simplesmente apresentá-los como pagamento de um ativo federal. O STF criou, assim, um segundo obstáculo à estratégia predatória, além daquele produzido pela quitação do estoque.
O Supremo teve, portanto, uma atuação institucional ambígua. Primeiro, demorou o suficiente para que o calote produzisse seus efeitos eleitorais e financeiros. Depois, derrubou o limite, autorizou a quitação e retirou a autoaplicabilidade do instrumento que permitiria converter precatórios em patrimônio da União. A mesma Corte que não impediu a primeira etapa acabou inviabilizando a continuidade da operação.
Encerrada a discussão sobre as emendas, o STF voltou a aparecer na fase dos oportunistas. As ações relacionadas ao antigo Instituto do Açúcar e do Álcool dependiam de decisões judiciais capazes de transformar direitos controvertidos em obrigações bilionárias da União. O próprio Supremo já estabelecera que a responsabilidade estatal pelo controle dos preços não dispensava a comprovação individualizada do prejuízo. Cada empresa precisaria demonstrar seu dano mediante perícia técnica.
O Banco Master tinha interesse direto na interpretação e na aplicação dessa exigência. Se bastassem cálculos gerais ou perícias não individualizadas, créditos adquiridos com grande deságio poderiam alcançar valores muito superiores. Se o Tribunal exigisse prova rigorosa do prejuízo de cada empresa, parte considerável das pretensões poderia ser reduzida ou rejeitada.
Foi nesse contexto que Daniel Vorcaro e seus intermediários buscaram acesso a integrantes do Supremo. Há registro de reunião de Vorcaro com Gilmar Mendes, em abril de 2024, para tratar das indenizações do setor sucroalcooleiro. Gilmar, contudo, votou posteriormente contra a tese favorável aos interesses do banco e manteve a exigência de comprovação individualizada.
Também foi noticiado um encontro de Vorcaro com André Mendonça, em março de 2025, relacionado a processo sobre precatórios de uma usina. O ministro confirmou a reunião, mas afirmou que se limitou a ouvir os argumentos apresentados. Em torno de Kassio Nunes Marques, as investigações encontraram mensagens e um contrato de honorários que poderia alcançar R$ 427 milhões caso doze ações produzissem até R$ 8,5 bilhões em créditos. O ministro negou ter atuado em favor do Banco Master ou autorizado terceiros a falar em seu nome.
Esses fatos não permitem afirmar, sem o encerramento das investigações, que ministros tenham vendido decisões ou recebido vantagens para favorecer o banco. Permitem afirmar algo institucionalmente grave: um agente econômico com interesse bilionário em causas submetidas ao STF construiu uma rede de acesso que alcançou ministros, familiares, advogados, intermediários e pessoas que se apresentavam como próximas à Corte.
A distinção entre audiência institucional e influência indevida precisa ser feita em cada caso. Um ministro pode receber advogados e partes para ouvir argumentos. O problema começa quando o acesso deixa de ser transparente, passa por relações pessoais, envolve contratos de valor excepcional ou se mistura a favores particulares. Ainda que a decisão final permaneça tecnicamente defensável, a existência dessas relações compromete a confiança na imparcialidade do julgamento.
O STF aparece, assim, em todas as etapas da história. Sua demora permitiu que a moratória cumprisse a função eleitoral. Sua decisão de 2023 possibilitou ao governo Lula quitar o estoque e suspendeu a execução automática da estratégia patrimonial. Posteriormente, seus ministros tornaram-se destinatários das tentativas de influência de quem pretendia transformar créditos controvertidos do antigo IAA em bilhões de reais.
Não se pode apresentar o Supremo apenas como cúmplice, porque foi sua decisão que desmontou juridicamente a operação. Tampouco se pode apresentá-lo apenas como defensor dos credores, porque sua demora preservou o calote durante o período decisivo. Muito menos se pode confundir a Corte com cada um de seus integrantes, quando as condutas, os votos e as relações pessoais foram diferentes.
A participação do STF foi institucionalmente contraditória. O Tribunal chegou tarde para impedir o uso eleitoral dos precatórios, mas chegou a tempo de impedir que o estoque acumulado fosse empregado na aquisição automática dos ativos da União. Depois disso, passou a julgar as pretensões dos oportunistas que tentaram substituir a expropriação patrimonial frustrada pelo recebimento direto de indenizações bilionárias. O Supremo não criou a fábrica, mas permitiu que ela funcionasse, desligou parte de suas máquinas e, finalmente, tornou-se o lugar onde seus últimos operadores tentaram religá-las.
Luiz Alberto Melchert de Carvalho e Silva é economista, estudou o mestrado na PUC, pós graduou-se em Economia Internacional na International Affairs da Columbia University e é doutor em História Econômica pela Universidade de São Paulo. Depois de aposentado como professor universitário, atua como coordenador do NAPP Economia da Fundação Perseu Abramo, como colaborador em diversas publicações, além de manter-se como consultor em agronegócios. Foi reconhecido como ativista pelos direitos da pessoa com deficiência ao participar do GT de Direitos Humanos no governo de transição.
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