Estado brasileiro em reforma permanente: eleições, continuidade, descontinuidade e os limites da modernização administrativa
por Luiz Alberto dos Santos
Às vésperas das eleições presidenciais de 2026, a reforma do Estado já aparece nos programas de diversos candidatos, mas ainda de forma fragmentada e, em muitos casos, pouco consistente com a complexidade do problema.
Não se pode dizer que a reforma administrativa esteja propriamente ausente do debate eleitoral: ela é mencionada de maneira explícita por várias candidaturas nos Programas de Governo apresentados ao Tribunal Superior Eleitoral[1], embora, no mais das vezes, seja mais um elemento retórico do que um compromisso efetivo.
O que permanece ausente, em grande medida, é uma discussão mais abrangente sobre qual administração pública o Brasil necessita, envolvendo simultaneamente organização do Estado, profissionalização da alta burocracia, gestão de pessoas, política remuneratória, avaliação de desempenho, qualidade regulatória, coordenação federativa e capacidade institucional para formular e executar políticas públicas.
Nos programas situados mais à direita ou identificados com uma agenda liberal ou conservadora, a reforma administrativa aparece predominantemente associada ao enxugamento da máquina pública, redução de ministérios e cargos comissionados, controle das despesas, privatizações ou ampliação de parcerias com o setor privado, desburocratização e revisão do estoque regulatório.
Flávio Bolsonaro, Romeu Zema e Renan Santos representam, em graus distintos, essa orientação. Ronaldo Caiado apresenta uma formulação algo diferente, ao conferir maior peso à profissionalização da alta administração, à seleção de dirigentes por competência e integridade, à gestão por metas e à avaliação de resultados. Em outras candidaturas, como as de Wilson Grassi e Augusto Cury, aparecem instrumentos de gestão, avaliação de desempenho e simplificação administrativa.
Já os programas situados à esquerda rejeitam a associação entre reforma e redução do Estado, enfatizando concursos públicos, estabilidade, reversão das terceirizações, prestação estatal direta e maior participação ou controle social. O programa de Lula ocupa posição distinta: aposta na modernização da gestão, na valorização e reorganização das carreiras, na recomposição dos quadros e no fortalecimento das capacidades estatais, sem propor uma reforma estrutural orientada pela redução da Administração.
Há, contudo, uma característica comum a grande parte dessas propostas: a sobrevalorização da transformação digital como sinônimo de modernização administrativa. Digitalização integral de serviços, interoperabilidade de bases de dados, identidade digital, inteligência artificial, automatização de procedimentos e eliminação da exigência de documentos já disponíveis ao Estado aparecem em programas ideologicamente muito distintos. São iniciativas relevantes e capazes de produzir ganhos efetivos de eficiência e qualidade do atendimento, mas não substituem uma reforma institucional. Um serviço burocraticamente mal concebido não se torna necessariamente melhor apenas porque passou a ser prestado por meio digital. Da mesma forma, inteligência artificial, painéis de indicadores e bases integradas não resolvem, por si sós, problemas relacionados à estrutura de carreiras, à seleção de dirigentes, à coordenação entre órgãos, à responsabilização dos gestores, à qualidade das normas ou à fragmentação das competências administrativas.
Um tema, em especial, alcançou visibilidade incomum: os supersalários, penduricalhos e demais formas de remuneração que permitem superar, direta ou indiretamente, o teto constitucional.
O assunto aparece expressamente em programas de diferentes orientações políticas e ganhou força em razão da sucessão de casos envolvendo vantagens, verbas indenizatórias, licenças convertidas em pecúnia e outros mecanismos remuneratórios adotados por órgãos dos diversos Poderes.
Na vigência da Constituição de 1988, talvez poucas vezes tenha sido tão evidente a tensão entre o princípio constitucional do teto remuneratório e a multiplicação de expedientes destinados a recompor perdas salariais, elevar a remuneração de determinadas carreiras ou conferir tratamento excepcional a grupos específicos. Em vários casos, a controvérsia não é apenas fiscal, mas também constitucional e institucional: envolve os princípios do art. 37 da Constituição, a reserva legal em matéria remuneratória, os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e as exigências de autorização e previsão nas leis de diretrizes orçamentárias e nos orçamentos anuais. A centralidade eleitoral adquirida pelos supersalários revela, assim, um aspecto importante da reforma administrativa que frequentemente permanece oculto sob o discurso genérico da eficiência: a necessidade de reconstruir regras comuns, transparentes e efetivamente aplicáveis a todos os Poderes e carreiras do Estado.
Em 1989, Fernando Collor elegeu-se apoiado na muleta do combate aos “marajás” e promoveu um gravíssimo desmonte do aparelho estatal ao tomar posse como Presidente. Em 2026, apenas o problema dos “supersalários” tem servido para lembrar os candidatos sobre a necessidade de reformar a administração pública.
Mas o tema vai muito além da necessidade de assegurar a efetividade do “teto” remuneratório, combater privilégios ou moralizar a gestão pública.
A história da administração pública brasileira pode ser lida como uma sucessão de projetos de modernização que, embora frequentemente ambiciosos, raramente produziram ruptura completa com os padrões institucionais que pretendiam superar. Desde a década de 1930, reformas foram formuladas sob diferentes regimes políticos, orientações ideológicas e concepções sobre o papel do Estado. Em comum, essas experiências revelam avanços parciais, descontinuidades, sobreposição de modelos e persistência de práticas clientelistas, patrimonialistas e corporativas.
Essa trajetória explica por que a reforma administrativa permanece, quase um século depois das primeiras iniciativas de racionalização, como tema recorrente da agenda pública. O problema está menos na falta de propostas do que na dificuldade de consolidar instituições, profissionalizar a burocracia, preservar capacidades estatais, melhorar a prestação e oferta de serviços ao cidadão e impedir que cada ciclo político substitua parcialmente o anterior sem resolver seus problemas centrais[2].
A conhecida “Fábula dos Dois Leões”, de Stanislaw Ponte Preta[3], ilustra de forma mordaz a percepção social sobre a burocracia: um leão consegue permanecer meses numa repartição devorando funcionários sem ser percebido e só é descoberto quando come quem servia o cafezinho. Décadas depois, Peter Evans, em seu livro “Autonomia e parceria: Estados e transformação industrial” (1995 [2004]), utilizaria a história para discutir a imagem de burocracias que entregariam pouco valor à sociedade. A permanência desse imaginário mostra a dificuldade de construir legitimidade para o serviço público.
A modernização administrativa brasileira ganha forma mais nítida com a Revolução de 1930. O novo ciclo político rompeu com parte dos arranjos da Velha República e coincidiu com a expansão do papel econômico do Estado e o avanço da industrialização. A partir de 1936, surgiram iniciativas sistemáticas de reforma da administração federal, incluindo organização de carreiras, criação do Conselho Federal do Serviço Civil e tentativas de introduzir mecanismos meritocráticos de recrutamento.
Em 1938, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, o DASP, representou um marco. Inspirado sobretudo na experiência estadunidense, o órgão buscava racionalizar estruturas, métodos, orçamento, administração de materiais e gestão de pessoal. O sistema do mérito passou a ocupar posição central no discurso reformista. A administração deveria deixar de ser apenas espaço de distribuição política de cargos para assumir características burocráticas mais próximas do modelo profissional e racional-legal.
Mas o processo foi incompleto. Persistiram formas laterais de ingresso, relações políticas e práticas informais. Após 1945, parte do impulso reformador perdeu força. O Brasil passou, assim, a conviver com uma característica que se repetiria: a introdução de novos princípios administrativos sem a eliminação integral das formas anteriores de organização e recrutamento.
Com a Constituição de 1946 e o retorno da democracia, novas iniciativas procuraram reorganizar a administração. No segundo governo Vargas, além da expansão do setor estatal, foi apresentado em 1953 um projeto de reforma da administração federal que tratava de descentralização, planejamento e coordenação intragovernamental. Também foram desenvolvidos estudos para um quadro de carreiras, materializado em 1960.
No governo Juscelino Kubitschek, o Plano de Metas e os grupos executivos mostraram outra tendência recorrente: diante das limitações da burocracia existente, criavam-se estruturas mais flexíveis para executar prioridades. A Comissão de Simplificação Burocrática e o Comitê de Estudos e Projetos Administrativos buscaram descentralização, delegação, coordenação e simplificação. Surgia um dilema duradouro: reformar a máquina existente ou contorná-la por estruturas alternativas, solução eficiente no curto prazo, mas potencialmente fragmentadora.
No governo João Goulart, a reforma voltou a ser tratada de maneira abrangente. Em 1963, foram criados o Ministério Extraordinário para a Reforma Administrativa e a Comissão Amaral Peixoto. O Decreto nº 51.705 definia como objetivo modernizar e tecnificar os órgãos do Executivo, transformando-os em instrumento do desenvolvimento nacional. A reforma deveria identificar causas de ineficiência, desperdício, inadequação e obsolescência, fortalecer o sistema do mérito e institucionalizar o planejamento.
Os trabalhos resultaram em projetos de lei sobre organização administrativa, sistema de material, mérito e estrutura do Distrito Federal. O golpe de 1964 interrompeu o processo, mas parte de suas ideias seria posteriormente reaproveitada.
O regime militar implantado em 1964 combinou centralização política com forte expansão econômica do Estado. A reforma de 1967 foi formulada e implementada em contexto autoritário, com reduzido debate público. O Decreto-Lei nº 200 tornou-se sua principal referência. Embora associado ao governo militar, o diploma aproveitou estudos iniciados anteriormente e introduziu princípios de descentralização, delegação, coordenação e racionalização.
Um efeito central foi a expansão da administração indireta. Diante das limitações da administração direta, funções estatais passaram a ser exercidas por autarquias, fundações e, sobretudo, empresas públicas e sociedades de economia mista. Essa “fuga para a administração indireta” permitiu maior flexibilidade de contratação, gestão e remuneração e favoreceu o crescimento do chamado Estado empresário.
Entre os anos 1930 e o final dos 1970, o Estado ampliou sua presença em mineração, siderurgia, energia, transportes, telecomunicações, sistema financeiro e infraestrutura. Empresas como Petrobras, Eletrobras e Telebras tornaram-se instrumentos de industrialização e desenvolvimento. A lógica era compatível com um capitalismo de Estado no qual o setor público atuava diretamente na produção de bens e serviços e na coordenação de investimentos estratégicos.
Esse processo também gerou distorções. A autonomia das entidades da administração indireta dificultava o controle central, criava disparidades remuneratórias e favorecia “ilhas de excelência” ao lado de segmentos menos profissionalizados. A flexibilidade na contratação enfraqueceu, em muitos casos, o concurso público. A partir do final dos anos 1970, com a crise fiscal e o endividamento, o governo buscou maior controle sobre as estatais. A criação da Secretaria de Controle de Empresas Estatais, em 1979, simbolizou essa inflexão, seguida de medidas voltadas à privatização.
A redemocratização abriu outro ciclo. Em 1985, a Nova República criou a Secretaria de Administração Pública da Presidência e extinguiu o DASP. Surgiram Grupos de Trabalho voltados à reforma, foi criada a Escola Nacional de Administração Pública e ganhou força a proposta de formação de um corpo profissional de gestores governamentais de alto nível, concretizada na Lei nº 7.834, de 1989. Mais uma vez, buscava-se fortalecer capacidades estatais e profissionalizar a administração.
A Constituição de 1988 modificou profundamente o marco jurídico da administração pública. Unificou o regime jurídico dos servidores e ampliou regras sobre ingresso, remuneração, responsabilidade do Estado, licitações e serviços públicos. O concurso tornou-se regra geral para cargos efetivos, e consolidaram-se os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, depois acrescidos da eficiência pela EC 19/1998, inspirada pela onda da “Nova Gerência Pública”, de orientação neoliberal. Essa constitucionalização foi reação democrática ao autoritarismo e ao clientelismo, mas também aumentou a rigidez administrativa. A tensão entre proteção institucional e flexibilidade gerencial marcaria as reformas posteriores.
O governo Collor tentou responder ao problema de maneira radicalmente distinta. O Plano Brasil Novo combinou medidas econômicas de choque com um discurso de redução do Estado. Ministérios, autarquias e fundações foram extintos ou reorganizados; servidores foram colocados em disponibilidade; empresas estatais foram privatizadas; concursos e contratações foram restringidos. O discurso do “caçador de marajás” reforçou a associação entre crise fiscal, ineficiência e funcionalismo público.
O resultado foi em grande medida desorganizador. A redução abrupta de estruturas e quadros produziu perda de memória administrativa e enfraquecimento de capacidades estatais. Parte dos servidores afastados retornou posteriormente, mas uma grande cicatriz foi criada, com efeitos até hoje visíveis. O episódio mostrou que reduzir a máquina administrativa não é necessariamente reformá-la: cortes podem gerar economias imediatas, mas também comprometer a capacidade de formular, coordenar e implementar políticas.
Em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado[4] introduziu nova linguagem. Inspirada nas reformas do Governo Tatcher, no Reino Unido, e no movimento de “reinvenção do governo” e da “Nova Gerência Pública”, a Reforma Bresser buscou superar limitações do modelo burocrático tradicional. Eficiência, autonomia gerencial, contratos de desempenho e gestão por resultados tornaram-se conceitos centrais.
O plano diferenciou áreas e funções do Estado, estimulou agências executivas e reguladoras e impulsionou modelos como organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público. Também procurou flexibilizar relações de trabalho e reduzir a proteção da estabilidade às carreiras de atividades exclusivas de Estado. A já citada Emenda Constitucional nº 19, de 1998, incorporou parte dessa agenda, elevando a eficiência à condição de princípio constitucional e ampliando instrumentos gerenciais.
Nem todas as propostas foram implementadas. Ainda assim, a reforma dos anos 1990 deixou marcas na regulação, nas relações com entidades privadas, na preocupação com desempenho e na agenda fiscal, incorporando a “responsabilidade fiscal” ao relicário das “reformas”, além de reforçar a tensão entre eficiência, proteção do servidor, capacidade estatal e controle democrático. A extinção da previsão constitucional do Regime Jurídico Único, rejeitada pelo plenário da Câmara em 1998, foi reintroduzida no segundo turno de votação da emenda constitucional mediante fraude ao processo legislativo, e suspensa liminarmente pelo STF em 2007, mas, lamentavelmente, o tribunal acabou por convalidá-la, contra o voto da Relatora, Min. Cármen Lúcia, em 2024, ao apreciar o mérito da ADI 2.135.
Os governos Lula e Dilma seguiram trajetória diferente em vários aspectos. Houve recuperação de quadros por concursos, reestruturação de carreiras, fortalecimento do recrutamento meritocrático nas agências reguladoras e recuperação salarial de segmentos do funcionalismo. Leis de acesso à informação, conflito de interesses e combate à corrupção ampliaram instrumentos de controle. Parcerias público-privadas, concessões e novos marcos regulatórios mostraram, porém, que o fortalecimento estatal não significava retorno simples ao Estado produtor: o poder público passou a combinar funções de provedor, regulador, contratante, financiador, coordenador e executor.
Após a ênfase no controle de gastos das EC 95/2016 e 109/2021, a PEC nº 32, apresentada em 2020 – a “reforma administrativa” de Bolsonaro e Paulo Guedes[5] – recolocou na agenda concepções de forte conteúdo fiscal e gerencial. Concentrava mudanças sobre serviço civil, estabilidade, carreiras, vínculos e possibilidades de contratação, além de ampliar espaços para modelos flexíveis de provisão de serviços e reforçar instrumentos de gestão de desempenho. Os graves riscos de fragilização de princípios constitucionais e de concentração de poderes no Executivo contribuíram para impedir sua aprovação. Muitas de suas propostas foram “requentadas” e reapresentadas na PEC nº 38/2025, mas boa parte do trabalho já está feita: com o grave erro cometido pelo STF em 2024, a estabilidade só está garantida para os atuais servidores e, no futuro, a esmagadora maioria poderá ser contratada por meio de outros regimes de trabalho, sem a garantia dessa proteção.
A sucessão desses ciclos mostra que a história das reformas administrativas não é linear. Em momentos distintos, buscou-se profissionalizar a burocracia, ampliar autonomia gerencial, descentralizar competências, expandir ou privatizar empresas estatais, flexibilizar vínculos e fortalecer concursos. Frequentemente, políticas de uma fase foram parcialmente revertidas na seguinte ou simplesmente abandonadas.
O resultado é uma administração formada por camadas institucionais de diferentes épocas, como apontam autores como Luciano Martins[6] e Francisco Gaetani[7]. O modelo burocrático nunca foi completamente implantado; o gerencialismo tampouco o substituiu. Estruturas centralizadas convivem com entidades dotadas de elevada autonomia. Carreiras altamente profissionalizadas coexistem com órgãos frágeis. Ilhas de excelência convivem com déficits de capacidade. Regras meritocráticas convivem, ainda, com espaços relevantes de nomeação política.
É nesse ponto que se encontra talvez o principal limite das reformas. Clientelismo, patrimonialismo, compadrio, nepotismo e corporativismo não desaparecem simplesmente por alteração constitucional ou reorganização ministerial. A profissionalização depende de instituições estáveis, políticas permanentes de gestão de pessoas e mecanismos consistentes de seleção, avaliação, promoção e responsabilização. A ausência de uma cultura administrativa plenamente orientada pelo mérito continua a comprometer a qualidade e a legitimidade do aparelho estatal.
O desafio também não pode ser reduzido ao tamanho do Estado. A Constituição de 1988 consagrou amplo conjunto de direitos sociais e atribuiu ao poder público responsabilidades relevantes em saúde, educação, proteção social, infraestrutura e redução das desigualdades. Em uma sociedade marcada por elevada concentração de renda, a demanda social não é simplesmente por “menos Estado”. É por um Estado capaz de transformar recursos públicos em serviços de qualidade, oportunidades e proteção de direitos.
Eficiência, por isso, não deve ser confundida com retração automática da presença estatal. Um Estado pode gastar menos e entregar menos; pode também ampliar despesas sem melhorar resultados. O problema está na relação entre recursos, capacidades administrativas, qualidade institucional e valor público produzido.
A agenda permanece extensa: avaliação de desempenho, profissionalização de cargos de direção, teto remuneratório, governança das estatais, novos modelos institucionais, inovação e tecnologia, participação e controle social. Restrições fiscais e limites de despesas, como os atualmente previstos pela LRF e Lei Complementar nº 200/2023, tornam a eficiência ainda mais necessária, mas não substituem planejamento, continuidade e capacidade administrativa.
Depois de mais de oito décadas de reformas, talvez a principal lição seja que a administração pública brasileira não precisa apenas de mais uma “grande reforma”. Precisa de processo permanente de aperfeiçoamento institucional, sustentado por objetivos claros e compatíveis com a democracia constitucional. Reformas episódicas, orientadas por slogans ou por necessidades fiscais imediatas, tendem a reproduzir o padrão histórico de avanços parciais seguidos de descontinuidade e uso oportunista do discurso reformista.
A questão central não é escolher entre Estado burocrático, Estado gerencial ou Estado empresário como modelos mutuamente excludentes. A complexidade contemporânea exige combinações institucionais capazes de preservar mérito, legalidade, transparência e controle, ao mesmo tempo em que assegurem coordenação, inovação e entrega de políticas públicas.
O Brasil já acumulou experiência suficiente para saber que desmontar estruturas é mais fácil do que construir capacidades e que ampliar estruturas sem governança produz desperdício e fragmentação. O desafio é menos reinventar o Estado a cada governo e mais consolidar o que funciona, corrigir distorções e preservar ou ampliar competências essenciais ao interesse público.
O contraste mais claro entre as propostas apresentadas pelos candidatos não está propriamente entre candidatos que desejam ou não modernizar o Estado — praticamente todos propõem alguma forma de mudança —, mas em qual Estado pretendem construir: um Estado menor e mais regulador; um Estado profissionalizado e orientado a resultados; um Estado fortalecido como executor e indutor do desenvolvimento; ou um Estado ampliado e submetido a formas de controle popular.
Qualquer que seja o resultado eleitoral, a reforma administrativa continuará na agenda porque o Estado brasileiro permanece em construção, e esse tema deve ser incorporado à agenda de qualquer governo futuro. Seu êxito dependerá de abandonar a ilusão de soluções totais e reconhecer que instituições se transformam por acumulação, aprendizado e continuidade. O problema histórico do Brasil não foi a ausência de reformas, mas a dificuldade de fazê-las sobreviver aos ciclos políticos e produzir uma administração profissional, democrática e orientada para a sociedade.
Em 8 de setembro de 2026.
LUIZ ALBERTO DOS SANTOS – Advogado – OAB RS 26.485 e OAB DF 49.777. Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais. Consultor e Sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas
[1] Os programas de governo dos candidatos apresentados em cumprimento ao disposto no art. 11, § 1º da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 12.304/2009, estão disponíveis em https://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-2026-content/arquivos/
[2] Ver Santos, L. A; Souza, R. L. S. (2018). Mérito, Desempenho, Transparência e Confiança no Brasil: O Ciclo Incompleto. XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2018. Disponível em https://politicapublica.wordpress.com/2019/04/17/merito-desempenho-transparencia-e-confianca-no-brasil-o-ciclo-incompleto/
[3] In Primo Altamirando e Elas. Rio de Janeiro: Agir, 2008. Publicado originalmente em “Primo Altamirando e Elas”, Editora do Autor – Rio de Janeiro, 1961, pág. 153.
[4] BRASIL (1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. MARE, 1995, 86 p.
[5] Ver, sobre a PEC 32/2020, Santos, L. A. (2024) A PEC 32/2020: Reforma Administrativa sob a Lógica do Fiscalismo – Análise Crítica e Comparativa. Brasília: Diálogo Institucional, 2ª. Ed.
[6] MARTINS, L. Reforma da Administração Pública e cultura política no Brasil: uma visão geral. Cadernos ENAP nº 8. Brasília: ENAP, 1997. 61 p.
[7] A ideia vem sendo apresentada em palestras e pronunciamentos do atual Secretário Extraordinário para Reforma do Estado. Ela é mencionada em artigo recente (GAETANI, Francisco; AMARAL, André Dantas. Administração Direta e Administração Indireta: hora de discutir a relação. JOTA, 6 maio 2024.)
O texto não representa necessariamente a opinião do Jornal GGN. Concorda ou tem ponto de vista diferente? Mande seu artigo para [email protected]. O artigo será publicado se atender aos critérios do Jornal GGN.
“Democracia é coisa frágil. Defendê-la requer um jornalismo corajoso e contundente. Junte-se a nós: https://www.catarse.me/JORNALGGN “