Servidores vs Agentes Políticos – Quem é “funcionário público”? – Parte I
por Euclides Roberto Novaes de Sousa
Os servidores públicos são alvo, frequentemente, de ataques da imprensa e já se formou, na opinião pública, uma imagem muito depreciada dos servidores e dos serviços públicos em geral. Nesse caldo entram as mais diversas figuras do universo estatal, sempre com a representação junto ao público como a de um burocrata ou de um “funcionário” de órgão público. Coloco “funcionário” bem entre aspas, pois é aqui que a semântica enganadora atua. Esse emprego semântico do sintagma “funcionário público” ou muitas vezes indevidamente “servidor público” é abusivo e serve como arma para legitimar reformas, depreciar os serviços públicos e realizar privatizações suspeitíssimas.
Vou procurar esclarecer aqui alguns fundamentos e aspectos da legislação sobre os servidores, a qual a imprensa, a mídia em geral, faz questão de confundir ou ignorar.
É necessário assim um esclarecimento maior sobre o assunto “servidores públicos”. Esclarecimento esse que normalmente não se faz, nem mesmo na mídia alternativa — por mais boa vontade que se possua — não somente por falta de dados ou informações jurídicas, mas por uma confusão com a lei que vem desde a promulgação da Carta de 88 e que os meios de comunicação não fazem nenhuma questão de desfazer. A lei diz uma coisa. No imaginário popular, construído pela mídia e manipulado por ela, está outra coisa. A confusão envolve dois termos: “servidor público”, “funcionário público”. A conveniência dos vários interesses envolvidos na questão dos serviços públicos faz dirigir o emprego do termo para, ora um, ora outro. Então vamos discernir melhor sobre eles, pois é a confusão deles que obscurece o debate e atrasa a luta por melhores serviços públicos.
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O que está na cabeça de todo mundo.
“Brasil gasta muito com servidores”; “pagamos muito imposto para pouco e péssimo serviço”. Essas são as frases mais proferidas pelos articulistas e jornalistas da grande imprensa. A construção da frase pode variar, mas o assunto é sempre o mesmo −̶ pode haver um câmbio entre as palavras “servidor público” e “funcionário público”, que são empregadas sempre com carga negativa e grande peso. Por detrás dessas meias verdades escondem-se interesses que não são explicitados de nenhum dos lados: do poder público, de que se esconde os altos salários; da área privada, pela tentativa de implodir com os serviços públicos e, por esse meio, reivindicar a oferta deles — em outras palavras, privatizar.
É preciso começar desfazendo um mal-entendido sobre a palavra “funcionário público”. Esse termo não existe em nossa atual legislação constitucional. A última referência a ela consta na Carta de 1946 [1] em seu título VIII, artigo 184 e seguintes. A CF de 1988, comumente denominada de “Constituição Cidadã” emprega o termo “servidores públicos” e são assim referidos a partir do capítulo VII daquele documento. A nossa Carta estabeleceu ainda a criação do Ministério Público como órgão independente do Judiciário, com funções executivas, fazendo parte, portanto, do Poder Executivo, embora esteja abrigado no Título IV (DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES), Capítulo IV, da Carta em tela, como “DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA”, com seus respectivos artigos a partir da seção I (DO MINISTÉRIO PÚBLICO).
O Judiciário, propriamente dito, está contemplado no Título IV, Capítulo III (DO PODER JUDICIÁRIO) com seus artigos nas seções seguintes. Em toda a Carta, os integrantes destes poderes são referidos como “membros”, distintos de “servidores” que, como mostraremos, são descritos em capítulo à parte.
Esta introdução é fundamental para entender o que segue. Vejamos.
A diferença fundamental é que magistrados, promotores e procuradores são, de agora em diante, denominados apenas como “membros”; o restante dos empregados públicos são denominados “servidores”. Não há mais referência a “funcionário público”. Os servidores serão disciplinados pela Lei do Servidor Público — L. 8.112/90, redigida pouco depois da Carta e entrando em vigência naquele ano de 1990. Da mesma forma as Leis Orgânicas do Ministério Público e do Judiciário. A Lei Orgânica do Ministério Público da União rege os Ministérios Públicos Federal, do Trabalho, Militar e do DF. Ainda está em vigor a Lei de No 1.341, DE 30 DE JANEIRO DE 1951, complementada pela Lei Complementar nº 75, de 20 de Maio de 1993. Nesta última não há absolutamente nenhuma referência a “funcionário público”. Na lei 1951 há apenas uma referência, em relação à admissão na carreira, que diz o seguinte:
Art. 3º O ingresso nos cargos iniciais das carreiras far-se-á mediante concurso de provas e títulos, entre bacharéis em Direito de comprovada idoneidade moral e que tenham mais de quatro anos de prática forense e idade máxima de trinta e cinco anos. Se se tratar de funcionário público, será de quarenta e cinco anos a idade máxima para a inscrição no concurso.
Como se vê, o servidor público era tratado como “funcionário público” antes da CF/88. Portanto, mesmo antes da referida Carta os membros de poderes já não eram considerados como funcionários públicos comuns. Quer dizer, a confusão de quem é ou não servidor já vinha desde antes da Constituição democrática de 1988. Assim, pelo que se depreende, a denominada Lei do Servidor Público de 1990 realizou a tarefa de retirar o termo funcionário público do código, não com o intuito de desfazer confusão, mas sim com o objetivo de facilitar a observância da lei como um todo aos servidores, cabendo aos Tribunais Superiores decisões sobre casos omissos — como da aplicação de lei penal (válida para todos) ou de equiparação de direitos (válida para os membros, quando os servidores são beneficiados, mas não vale a recíproca).
Portanto, em resumo, a Lei 8.112/90, Lei do Servidor Público não se aplica aos denominados membros do Ministério Público e do Judiciário, sejam eles federais ou estaduais. Quer dizer, juízes, promotores, procuradores, desembargadores e ministros do STF não são servidores. Os membros de poderes possuem tratamento específico nas respectivas leis orgânicas. No caso do Ministério Público do Estado de São Paulo temos a LEI COMPLEMENTAR Nº 734, DE 26 DE NOVEMBRO DE 1993. Esta estabelece, entre outras prerrogativas, como será exercida a autonomia do órgão.
Assinalando: membros dos poderes não são — nos termos da lei — servidores públicos, muito menos funcionários públicos, embora possuam uma função pública (múnus público); sendo assim, são considerados, na melhor interpretação jurídica, agentes públicos. Agentes públicos também são os servidores, mas agentes de outra classe, perceba-se. No entender de Bandeira de Mello — entendimento esse que decorre não apenas da própria letra da lei, mas do exercício do poder — classificam-se os agentes públicos em: agentes políticos e servidores públicos [2]. A categoria de agentes políticos é composta, segundo este jurista, dos detentores dos cargos da mais elevada hierarquia e tem como incumbência traçar e imprimir a orientação superior da Administração Pública. E segundo Hely Lopes Meirelles:
“Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhe são privativos.” [3]
São privativos — isto é, lei específica regula suas funções e desvios, tal como os crimes de responsabilidade, previstos na própria CF.
Portanto, servidores públicos — distintamente dos agentes políticos — respondem diferentemente pelos seus atos, funções e desvios, daqueles agentes de alta hierarquia, como mencionou o ilustre jurista.
O termo “funcionário público” ainda aparece no código penal, em seu Título XI, em especial nos artigos 312 a 326 — crimes cometidos por funcionários públicos contra a administração em geral. Estes crimes, denominados “crimes próprios” só podem ser praticados por pessoas que exercem uma função pública. E é exatamente por este motivo — somente nestes casos — que agentes políticos são equiparados, quando se queira, a funcionários públicos: isto é, para aplicação do crime próprio. Aos agentes políticos também são resguardados todos os direitos que os servidores possuem — tais como adicional de férias, quinquênios, licença-prêmio, etc. Mas também possuem algo mais, que são tratadas como “vantagens do cargo” — estas vantagens estão em lei própria [4] e não na lei dos servidores, claro. Vantagens garantidas tais como férias de 60 dias e outras ocasionais, tais como diárias e indenizações por acumulação de cargo — todas estas, vantagens que o servidor (de verdade) não possui.
Toda essa digressão jurídica para chegar até aqui e afirmar: juízes, promotores, procuradores de justiça e procuradores federais NÃO SÃO SERVIDORES PÚBLICOS. São agentes políticos, dotados de poder de orientação e decisão, recebendo por isso, além dos direitos previstos ao funcionalismo em geral, vantagens específicas do cargo — uma retribuição social totalmente desproporcional e que os coloca muito acima de todos os outros agentes.
O próprio reajuste de salários é realizado de forma diferente para um e para outro. Diárias, por exemplo, não dependem de aprovação e não entram na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois são recursos inclusos na fatia do orçamento que dota o órgão. Ao receberem tais diárias não há desconto de Imposto de Renda, nem na fonte nem na própria declaração. As diárias estão previstas, como no caso do Ministério Público, para acumulações, deslocamentos e plantões. Além da parcela em valores há uma anotação de dias para compensação de folgas futuras. Na prática, magistrados e promotores de justiça — ou melhor, todos os agentes políticos — vendem suas férias de sessenta dias e gozam suas folgas com estes dias para compensação.
Se tudo isso estivesse muito esclarecido para a população em geral, muito que bem. Mas o problema é: para a percepção da população em geral FUNCIONÁRIO PÚBLICO é todo mundo que trabalha para o governo (o Executivo) ou faz parte dele. Parte da população acredita que “funcionários públicos” também são os deputados e senadores. E que não são, pois são estes também agentes políticos. Boa parte da população nem sabe que, por exemplo, professores são servidores. O grande público não faz distinção entre ESTADO e GOVERNO. Funcionário Público é um conceito. Não é uma categoria profissional, pois não está contemplada na lei. O que está contemplado na lei é a categoria de SERVIDORES do Estado, de um lado, e a de MEMBROS, do outro. O próprio termo MEMBRO, como numa metáfora, nos remete a algo que é essencial: um membro faz parte do corpo, como um braço faz parte da estrutura do corpo humano. A percepção sobre si mesmos destes membros de poderes não reconhece na sua própria pessoa como a de um funcionário público. Um juiz não se vê como nem como servidor nem como funcionário público. Posso afirmar isso não apenas com base no imaginário geral da imprensa, mas porque trabalho num órgão público. Na sua absoluta maioria, estes agentes veem-se numa posição distinta, elevada, acima da sociedade; afirmar sempre que prestam “serviço relevante” à sociedade e ao Estado, mas nunca “serviço público”. Não é exagero o que estou afirmando — basta colher o testemunho de alguns advogados que lidam frequentemente com estes agentes para se ter uma ideia do assunto.
Dessarte quando se coloca a questão de uma Reforma Administrativa, tal como foi proposta a PEC 32/20, nunca se está falando em Reforma dos Poderes. É por isso que os servidores estão incluídos na reforma, mas magistrados e promotores não. Não é necessário ler a íntegra da PEC, basta acessar o site do Senado e ler o resumo do projeto, que na sua abrangência diz o seguinte:
Não vale para os chamados membros de Poder: parlamentares, juízes, desembargadores, ministros de tribunais superiores, promotores e procuradores. O governo alegou que haveria vício de iniciativa e não poderia propor mudanças para tais tipos de agentes públicos pertencentes a outros Poderes. Também não vale para militares.
Fonte: Agência Senado — https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/09/08/veja-os-principais-pontos-da-reforma-administrativa-proposta-pelo-governo
De reforma em reforma, os privilégios dos agentes políticos continuam (e até aumentam), mas por outro lado os serviços públicos — dada a diminuição e esmagamento da classe dos servidores — se degradam. Ninguém quer esclarecer estas coisas: o maior gasto é com a manutenção dos agentes políticos, que compõem a estrutura política do Estado. Não é de hoje que a mídia em geral — jornal, TV, rádio e agora até mesmo e inclusive a internet — luta incansavelmente contra a figura imaginária do “funcionário público”. Apresentadores de jornal aproveitam o seu espaço diário para bombardear os serviços públicos apresentando-os como “gastos do governo” com pessoal. Existe toda uma semiótica da “gastança”, fazendo confundir o que é “gasto público” com “despesa do funcionalismo” ou “gasto do orçamento com ministérios”, etc. O resultado, para qualquer governo responsável, é ficar refém dessa pressão por redução de gasto a qualquer custo — observe-se a questão atual do “déficit fiscal”.
O Jornal Folha de São Paulo, a título de exemplo, reiteradamente ainda estampa nos títulos das notícias o “salário médio do funcionalismo”. Uma falácia, pois nessa média entram os proventos de servidores e de membros, dando a impressão de que a média salarial é alta [5].
A diminuição dos serviços públicos — com fuga de usuários para a iniciativa privada, tais como nos planos de saúde — é de interesse dessa imprensa corporativa e da grande mídia, pois o objetivo é vender a ideia de que os impostos são altos porque o serviço público é perdulário e ineficiente. Talvez seja assim, mas por má fé, não por simples má gestão. O orçamento público é uma disputa, na qual quem perde sempre é a população.
Ninguém quer esclarecer devidamente estes pontos — nem os políticos, nem ministros, nem juízes, nem promotores, nem procuradores, muito menos a imprensa — dado que escamotear estas filigranas jurídicas é essencial para a manutenção dos privilégios dos verdadeiros privilegiados. Daí a opacidade do debate. O que se conseguirá com uma possível nova reforma administrativa não vai ser absolutamente uma economia para o Estado, mas a deterioração dos serviços públicos já bastante degradados, que diga-se de passagem, nunca atingiu um ótimo. Os verdadeiros gastos inúteis continuam, como vimos, com a manutenção de privilégios e prerrogativas, garantidos em lei, dos agentes membros de poderes: carros, auxílio moradia, auxílio livro, diárias exorbitantes, entre outras coisas que são garantidas a qualquer membro.
Em outras palavras, o termo “funcionário público” é um termo vazio de significado prático (já que não está, de modo específico, tratado na forma da lei; é um equivalente significante apenas), mas pleno de sentido simbólico, posto que habita o imaginário da população de uma maneira negativa. Esse descrédito parece ser uma tradição brasileira. Jânio Quadros, nas suas campanhas, elegeu-se em grande medida com o mote da moralização da política e do “funcionalismo público”. A diferença, a partir da CF 88, é que os agentes políticos conseguem se blindar, preservando seus privilégios enquanto os serviços públicos — e junto com estes os servidores — sofrem cada vez mais.
Nos últimos anos observamos um deslocamento sub-reptício e ainda mais capcioso do termo “funcionário público”. Trata-se de um trabalho de semiose da mídia: ao invés de referir-se agora a “funcionário público” para todos que trabalham para o Estado, todos são tratados doravante como “servidores públicos”. Por isso lemos estampado: “Servidor público ganha o dobro, em média, que trabalhador da área privada”. É uma grande mentira, sedimentada numa enorme confusão praticada de forma intencional.
E o que dizem os senhores membros? Publicamente, nada. Privadamente não gostam de ser confundidos com a figura de “funcionários públicos”, muito menos com a dos próprios servidores. A visão de si mesmos é aristocrática, calcada num sentido de alta hierarquia e um senso de dever e obrigações que, assim entendem, paira acima da sociedade. Desse modo estão sempre a justificar seus privilégios — tal como o Auxílio Moradia. Não se veem como cidadãos comuns e agem de acordo com isso, seguindo uma ética própria da alta hierarquia (tratamento e deferência especial). Vale mencionar o exemplo daquele desembargador, durante a pandemia, que perante uma fiscalização do uso obrigatório de máscara queria desobedecer lei prevista para todos, arrogando-se o direito de interpretá-la ex tempore — fora do exercício legal do cargo. Ou seja: ao seu bel-prazer. Há muitos, não poucos, magistrados e promotores de justiça que gostariam que não existisse a classe de servidores ou de “funcionários públicos” e são plenamente favoráveis à terceirização. Parece um contrassenso, mas isso existe. Não são apenas os políticos que promovem o desvalor dos serviços públicos. Esses membros da Justiça também o fazem, mas discretamente, por falta de empenho ou simples abstenção no assunto.
Há muitos outros aspectos sobre os serviços públicos que deveriam e devem ser esclarecidos ao grande público e à população em geral, tais como a distribuição de recursos do orçamento, etc. A mídia alternativa, por mais boa vontade que tenha, não consegue esclarecer todos estes pontos. A população é prisioneira de uma narrativa que massacra a figura simbólica do “funcionário público” todos os dias.
Enfim, temos o cenário de uma espécie de divisão social, bem ao gosto das classes médias, cuja visão da sociedade divide-se entre os pagadores de impostos (da área privada) e os gastadores (da área pública). Há outras manipulações ainda, tal como afirmar que o número de “servidores” no Brasil é dos mais altos do mundo, entre outras balelas e falácias que dificilmente são desfeitas. A população fica contaminada desse discurso, ainda que sofra diariamente com a falta de servidores e de serviços. [6]
A campanha para que os servidores (de verdade) ganhem menos — ou para que ganhe o mesmo que na área privada — prossegue sempre fortemente, seja em tempos de governos mais autoritários ou “progressistas. E tem conseguido seus resultados. Por sua vez, os agentes políticos escapam (em termos práticos) desse massacre. Primeiro porque estão distantes fisicamente da população; segundo porque as leis restritivas nunca os atingem.
Alguns profissionais sofrem mais com esse ataque do que outros, especialmente naquelas áreas em que o atendimento ao público é maior: ensino e saúde. Na realidade, abstraindo da média geral os salários de magistrados e promotores, a média salarial dos profissionais da saúde e do ensino é baixíssima. Enquanto vigorar essa situação de confusão −̶ artificialmente produzida −̶ o que temos é a derrota do Estado de Bem-estar Social. As disparidades só aumentarão a cada reforma, seja ela administrativa ou previdenciária. Não é possível acreditar, em termos materiais, que quaisquer dessas reformas solucionem a tão espargida questão orçamentária. De todo modo, um bom começo é desfazer essa confusão entre quem é servidor e quem não é — de fato e de direito.
Notas.
[1] https://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti/1940-1949/constituicao-1946-18-julho-1946-365199-publicacaooriginal-1-pl.html [2] MELLO, Celso A. B. de. Regime constitucional dos servidores da administração direta e indireta. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1990. p.09; ver também: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 2003. p.75. Para este jurista, diferentemente de Bandeira de Mello, os servidores públicos não são agentes públicos, mas uma subespécie de agente administrativo. O que entendo estar correto. [3] MEIRELLES, op. cit. p.75 [4] A título de exemplo: https://amp-mg.jusbrasil.com.br/noticias/100616057/vantagens-eventuais-dobram-salarios-de-juizes-de-sp [5] Digamos que um Promotor de Justiça ganhe 40 mil; um servidor do Ministério Público ingressa com 4 mil, atualizados no último concurso. Se fizermos a média — como a Folha de São Paulo gosta de fazer sempre com estes números — temos 22 mil. E daí a manchete mentirosa: “Servidor ganha em média 22 mil”. Não se procura obter a média salarial de servidores, servidores de fato e de direito. [6] E talvez não seja para menos, pois o que conta é o dia-a-dia da população. Uma mãe leva seu filho numa UBS (Unidade Básica de Saúde); se o atendimento for simples e puder ser realizado pela enfermagem, sai dali feliz. Se precisar de um atendimento médico vai precisar esperar, pois há falta de médicos nas unidades básicas — o mais comum agora é encontrar um médico só para o atendimento — como eu mesmo pude constatar recentemente. Se precisarmos de um médico especializado vamos ter que agendar uma marcação para outro dia e outro horário e ainda segundo as agendas disponíveis. Seremos direcionados para um hospital centralizador — como o da Santa Casa, por exemplo. Não menos de quinze dias para isso. Enfrentaremos esse dia num prédio bem frequentado, com muitos pacientes a serem atendidos, todos dispostos em saguões enormes. Uma vez atendido, poderemos precisar de exames e seremos novamente conduzidos, com uma guia de exame na mão para um novo agendamento — apenas para o agendamento, não para o exame. Estas “janelas” para abertura de agenda é que represam o atendimento no SUS. Enfim, o que quero concluir é que é preciso aumentar em muito a quantidade de pessoas trabalhando nestes serviços — no caso em questão, mais médicos e mais unidades para exame, pois absurdamente insuficientes. Um paciente que enfrenta todo esse percurso doloroso não vai, ao fim, ainda que agradecido pelo atendimento, possuir uma simpatia muito grande por “funcionários públicos”. Repito: ainda que demonstre agradecimento, se tudo der certo. O serviço público é sabotado pelo próprio Estado e isso precisa ser enfrentado, debatido e esclarecido. É preciso mostrar quem são os verdadeiros “marajás”.Euclides Roberto Novaes de Sousa – É servidor público na área da justiça. Graduado em Ciências Sociais, História e Filosofia pela USP. Amante das artes plásticas, cinema, livros, mas também do bom futebol. Mantém artigos no: www.blogdoclydes.blogspot.com.
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