África na estratégia global de Lula 3
Por Mohammed Nadir, Isabella Werneck Zanon, Paulo Vitor Nascimento dos Santos, João Henrique Pio Elias, Francisco Thales, Gabriel de Castro Soares
A África tem sido um ponto central da geopolítica mundial devido aos interesses econômicos e políticos de grandes potências e por conta de sua localização em relação ao Oriente Médio. No Brasil, o presidente Lula assume como uma de suas prioridades a inclusão de países africanos em assuntos globais e o fortalecimento do multilateralismo.
África: o potencial de um gigante
Segundo o último relatório de desempenho macroeconômico do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), a África abriga 11 das 20 economias de mais rápido crescimento global em 2024. O crescimento médio do PIB real é estimado em 3,4% para 2024 e 4,2% para 2025, superando as médias globais projetadas de 2,9% e 3,2%, respectivamente. No entanto, o crescimento econômico na região tem sido lento, considerando o aumento demográfico projetado de 1,4 bilhões para 3,3 bilhões até 2075. A África, com sua população jovem e em rápido crescimento, apresenta um potencial significativo, mas requer investimentos urgentes em educação, capacitação e saúde.
Figura 1. Crescimento do PIB Real, por região mundial, 2020-2025.
Fonte: African Development Bank; Africa`s Macroecomic Perfomance and Outlook – jan 2024.
De acordo com o BAD, as necessidades anuais de investimento exclusivamente em infraestrutura em África estão estimadas entre US$130 bilhões e US$170 bilhões. Dessa quantia, entre US$60 bilhões e US$108 bilhões não são atualmente implementados, o que estabelece um incentivo significativo para investimentos internacionais e parcerias público-privadas (PPPs) visando atender essa lacuna. Outras Análises, como a do Banco Mundial, preveem que essa demanda poderá alcançar até US$300 bilhões anualmente até 2040, considerando os custos associados às mudanças climáticas. Para atender a essas necessidades e elevar os padrões de vida da população, seria necessário um investimento total de aproximadamente US$12 trilhões em infraestrutura.
Apesar dos ganhos pós-pandemia e da resiliência demonstrada diante das crises globais, o desempenho econômico na África continua variável. O Banco Mundial destaca que o aumento do consumo privado e a redução da inflação têm impulsionado a recuperação, especialmente na África Subsaariana. Essa disparidade regional reflete diferentes processos de diversificação econômica, redução da dependência de recursos naturais e investimentos estratégicos em setores-chave, além do crescimento do consumo público e privado. No entanto, a persistência dos impactos prolongados da pandemia, a invasão russa da Ucrânia que aumenta os custos de alimentos e energia, e os eventos climáticos extremos estão minando essa resiliência. Além disso, a lenta recuperação da economia chinesa, devido à estreita relação econômica dos últimos 20 anos, também afeta adversamente a África. As incertezas globais e o aumento da dívida africana ampliam ainda mais esses desafios econômicos.
Figura 2. Crescimento do PIB por região africana (2022-2025)
Fonte: Estatísticas do Banco Africano de Desenvolvimento.
Os países africanos enfrentam um cenário geopolítico complexo, onde seu papel crescente na geopolítica global pode desafiar interesses ocidentais, especialmente se conseguirem resolver questões internas e com a expansão econômica da Rússia e China na região. Enquanto a Europa procura a África como parceira estratégica para diversificar suas fontes de energia e reduzir dependências geopolíticas, Rússia e Irã, sujeitos a embargos internacionais, estão aumentando sua influência através de acordos bilaterais e investimentos no setor energético para contornar sanções. A África tem a oportunidade de atender a essas demandas desenvolvendo uma política externa independente, equilibrando interesses diversos, evitando conflitos globais e sustentando seu crescimento a longo prazo.
África na encruzilhada da geopolítica mundial
A África tem sido um ponto central da geopolítica mundial devido aos interesses de grandes potências como o Ocidente, Rússia, China, Turquia e outros atores. A atuação do Ocidente na África é marcada pela busca de interesses econômicos e políticos no continente. Grandes potências como os Estados Unidos e países europeus têm investido em recursos naturais, como petróleo, gás, minerais e terras férteis, bem como em acordos comerciais e parcerias estratégicas na maioria das vezes menos benéficas para o continente africano. Além disso, a presença militar e diplomática do Ocidente na África tem sido utilizada para manter influência e garantir a estabilidade política em regiões estratégicas para suas agendas globais.Os interesses econômicos do Ocidente na África incluem o acesso a matérias-primas, mercados consumidores e oportunidades de investimento. Além disso, há uma busca por influência política e apoio em fóruns internacionais, visando fortalecer alianças e garantir vantagens estratégicas.
Por meio de acordos comerciais, ajuda externa e investimentos diretos, países ocidentais buscam expandir sua presença e maximizar os benefícios econômicos, muitas vezes gerando controvérsias e conflitos com atores locais, regionais bem como outros mundiais como Rússia e China. No caso concreto da Rússia, as suas relações com os países africanos remontam ao período da Guerra Fria, quando a União Soviética estabeleceu laços estreitos com nações africanas em busca de apoio político e econômico. Após o colapso da União Soviética, as relações ficaram abaladas, mas a Rússia buscou retomar sua influência no continente, visando interesses econômicos, estratégicos e políticos. A presença de potências ocidentais na África também motivou a Rússia a intervir, buscando equilibrar a balança de poder e ampliar sua esfera de influência. Além disso, a busca por recursos naturais e a oportunidade de expandir o comércio e a cooperação técnico-militar também são fatores determinantes para a intervenção russa na África.
A Rússia utiliza diversas estratégias e instrumentos para intervir na África, tais como o fornecimento de armas, a prestação de assistência técnico-militar, a realização de acordos comerciais e a cooperação em projetos de infraestrutura. Essas ações têm gerado impactos significativos, como o fortalecimento de laços diplomáticos e militares, a ampliação da influência russa no continente, e a diversificação de parcerias comerciais para além do ocidente. No entanto, também há consequências negativas, como a competição por recursos naturais e a instabilidade política em certas regiões, o que pode prejudicar a paz e a segurança na África.
Os investimentos chineses na África têm sido direcionados principalmente para o setor de infraestrutura, com a construção de estradas, ferrovias, portos e aeroportos. Além disso, a China tem financiado a construção de usinas elétricas, contribuindo para suprir a demanda por energia em diversos países africanos. Esses investimentos têm gerado impactos significativos na economia local, possibilitando o desenvolvimento de novos negócios e o aumento da conectividade entre as diferentes regiões do continente africano.
Os desafios de sustentabilidade econômica na África devido à presença chinesa têm gerado críticas relacionadas à dependência econômica, exploração de recursos naturais e impactos ambientais. Além disso, tem havido preocupações sobre a falta de transparência em acordos comerciais e empréstimos. Para o futuro, é essencial que a presença chinesa na África busque um modelo mais sustentável, que promova o desenvolvimento local e respeite os direitos humanos e ambientais. Recomenda-se a criação de parcerias equitativas, o fortalecimento das capacidades locais e a implementação de práticas ambientalmente responsáveis, a fim de garantir benefícios mútuos e um impacto positivo a longo prazo.
Outro país que soma-se à disputa econômica e política na África é a Turquia. A presença turca na África emerge como uma tentativa quase desesperada do país em ter influência e controle no continente africano, essa presença tem sido marcada por investimentos significativos, principalmente nos setores de energia, construção, e infraestrutura. A cooperação entre a Turquia e os países africanos têm se intensificado, trazendo tanto desafios quanto oportunidades para ambas as partes. Os investimentos turcos na África têm impulsionado o crescimento econômico em alguns países, enquanto a competição com outras potências globais e questões relacionadas à transparência e sustentabilidade representam desafios para a influência turca na região. No entanto, a presença turca também oferece oportunidades de diversificação econômica, transferência de tecnologia e parcerias estratégicas principalmente na área de construção para os países africanos.
Brasil e África: da gênese até o governo Bolsonaro
Desde o final do século XIX até a segunda metade do século XX, as relações entre Brasil e o continente africano têm se enfraquecido. Com o cenário se revertendo a partir do governo Jânio Quadros, que inicia um processo de reaproximação com o continente por meio da política externa independente (PEI), onde o estado brasileiro busca diversificar suas relações exteriores, de modo, que para Paulo Visentini, esse movimento se insere na estratégia desenvolvimentista de abrir mercados no continente para as manufaturas do país, ao mesmo tempo que mantinha as tradicionais relações com o ocidente como forma de preservar a exportação de produtos primários brasileiros e adquirir técnicas de produção para fomentar a indústria nacional (Visentini apud Brasil, 2016). A parceria nesse período se dava por meio da expansão da representação diplomática brasileira no continente, bem como por meio do fornecimento de bolsas de estudos para estudantes africanos, onde também era exaltado elementos culturais e sociais comuns, principalmente durante o governo João Goulart (idem, 2016).
As relações durante os governos militares podem ser dividida em dois períodos, o primeiro, entre o Governo Castelo Branco e o inicio do governo Médici, a política externa africana é orientada por uma visão ideológica, que estabelece uma dicotomia entre bloco socialista e capitalista, sendo função do Brasil apoiar os países capitalistas a conter a ameaça comunista na África, sua fronteira leste, de modo que o país apoia o colonialismo português, o enfrentamento ao comunismo e o apartheid na África do Sul; o segundo período à partir do final do governo Médici e governo Ernesto Geisel, o país adere a linha pragmática, onde interesses, entre eles os comerciais, começam a serem os orientadores da política externa, com o governo ampliando a presença diplomática no continente, de modo que o numero de embaixadas cresce de 12 para 21 entre 1975 e 1984, bem como o valor bruto do comercio com ele, crescendo U$120 Milhões para U$3 Bilhões entre 1970 e 1985 (Rosi, 2011, p.7). Também interrompeu o apoio à África do Sul. Políticas que são seguidas pelo governo Figueiredo.
Com os governos democráticos há um processo de reversão desse processo, onde por falta de um melhor delineamento ou por preferência aos tradicionais parceiros, devido à imagem de estagnação relacionada ao continente, há uma diminuição da presença diplomática do Brasil na África, apesar de alguns marcos importantes como a proposição da criação do instituto Internacional da língua portuguesa, em 1989, e a visita de Nelson Mandela em 1991 (idem, 2010).
A partir do governo Lula da Silva, há a retomada da aproximação com o continente africano, onde esse processo é tido como fruto de um contexto de maior estabilidade política, social e crescimento da econômica durante o período, de modo que o país inicia a busca de novos mercados, investimento para a indústria nacional, acordos de cooperação e maior influência em fóruns internacionais por meio da cooperação sul-sul. Durante seu governo são abertas ou reabertas 17 embaixadas o que fornece base para o crescimento do comércio bilateral, que saltou de US$5 bilhões para US$ 26 bilhões, entre 2003 e 2009, e atração de investimentos para o continente, em áreas como petróleo, mineração e construção civil por meio de empresas como Petrobras, Vale e Odebrecht (idem, 2011). Outro ponto importante é a cooperação para o desenvolvimento, onde se nota o crescimento do valor gasto com assistência humanitária, que cresce de R$ 1.4 milhões para R$ 87 milhões de reais, e da cooperação técnica, que cresce de R$ 35,1 milhões para R$ 97,7 milhões de reais, entre 2005 e 2009 (IPEA, 2010 apud CABRAL, 2011, p. 10), sendo as principais áreas, a educação, saúde e agricultura, por meio de instituições renomadas como a Fiocruz, a Embrapa e SENAI, aliado a um grande número de empresas públicas e privadas. Porém essa reaproximação atrai críticas sobre a compensação de tamanho gasto com diplomacia para conquistar um mercado de pequenas dimensões; no campo da cooperação, Lídia Cabral enumera quatro pontos de atenção, sendo eles: “(i) a abrangência do conceito de cooperação e transparência das práticas; (ii) a clareza e adequabilidade do atual mapa institucional; (iii) a definição de políticas e compromissos; e, mais especificamente sobre as relações com África, (iv) a adaptabilidade dos modelos brasileiros às realidades desse continente.” (Idem, 2011, p. 35)
Já no governo Dilma Rousseff, há uma nova retração, onde é creditado ao contexto interno mais difícil, onde o modelo de crescimento baseado no mercado interno e na distribuição de renda, combinado com a manutenção de juros elevados e apreciação cambial estava em crise e causava maior descontentamento interno; o contexto externo também se mostrava mais hostil do que o presente no governo Lula, devido os efeitos da crise econômica mundial de 2008 e da primavera árabe (Oliveira , 2015, p. 40). Dessa forma, apesar da redução da intensidade, há a manutenção dos objetivos e instrumentos da PEB do governo Lula no governo Dilma.
O governo Michel Temer inicia-se nesse ambiente de instabilidade política interna e crise econômica, que se reflete em um ambiente externo mais resistente as parcerias com o Brasil e a priorização, por parte deste, em parcerias de teor mais concreto e econômico, se afastando da orientação política e cultural, o que marca uma descontinuidade com relação a seus antecessores (Silva, 2023). No campo econômico o resultado do seu governo foi positivo, com o volume comercial saindo da marca dos US$12,4 bilhões, do período Dilma Rousseff em 2016, para US$14,7 bilhões, em 2018 (Brasil apud Silva, 2023), onde o país abandona uma orientação política de país moderador das relações no continente, além de reduzir o número de projetos de cooperação.
Com o governo Bolsonaro há uma intensificação da nuance economicista, além disso há a priorização das parcerias com países do ocidente, bem como de países que compartilhassem da visão ideológica do governo (idem, 2023). Durante o governo não houveram visitas presidenciais ao continente, bem como houve a redução do número de embaixadas, com as de Serra Leoa e Libéria sendo dissolvidas e o corpo representativo sendo realçado em Gana. Apesar disso, o volume do comércio com a África se intensificou, crescendo de US$ 15,9 bilhões em 2021 para US$ 21,2 bilhões em 2022 (Brasil apud Silva, 2023). A redução das parcerias pelo modelo de cooperação para o desenvolvimento, fez o Brasil perder protagonismo, principalmente durante a pandemia da Covid-19, com a Fiocruz, presente no continente, desempenhando um papel aquém do desempenhado em anos anteriores fazendo o país perder prestígio no cenário internacional, e contribuindo para seu maior isolamento diplomático.
Lula 3 e suas estratégias para o continente africano
Ao assumir um terceiro mandato em 2023 após acirradas eleições no ano anterior, Luiz Inácio Lula da Silva conseguiu um feito inédito pois logrou a terceira vitória eleitoral, porém tanto em âmbito doméstico quanto externo enfrenta desafios herdados dos dois últimos governos, um país extremamente polarizado e o pragmatismo de isolamento internacional armado pela diplomacia do ex-presidente Jair Bolsonaro. O alinhamento aos Estados Unidos e à extrema direita global resultou no retrocesso nas relações com países da América Latina e continente africano e ainda o arrefecimento da cooperação Sul-Sul, indo na contramão da política externa brasileira constituída nos últimos governos progressistas.
Nos primeiros governos de Lula (2003-2010) o Brasil assumiu uma política externa desenvolvimentista e multilateral, fortalecendo relações e acordos com países da América Latina, Ásia, árabes e uma intensa aproximação com a África consolidando uma universalização da política externa brasileira (AQUINO et al., 2023, p.23). No que se refere a África, é importante frisar que o protagonismo de Luiz Inácio Lula da Silva através da diplomacia presidencial foi imprescindível para o estreitamento das relações entre o Brasil e o continente africano, comportamento que não se observou em Jair Bolsonaro (FRANCISCO et al., 2023, p.38). Por isso, ainda na corrida eleitoral em 2022, Lula junto a sua legenda, o Partido dos Trabalhadores (PT), lançou como uma das diretrizes para o programa de governo a defesa à soberania e a retomada da política externa ativa e altiva implementada por Celso Amorim e ao mesmo tempo a cooperação com os países latinos e o continente africano:
“Defender nossa soberania exige recuperar a política externa ativa e altiva que nos alçou à condição de protagonista global. O Brasil era um país soberano, respeitado no mundo inteiro. Ao mesmo tempo, contribuía para o desenvolvimento dos países pobres, por meio de cooperação, investimento e transferência de tecnologia. Reconstruiremos a cooperação internacional Sul-Sul com América Latina e África.” (Coligação Brasil Esperança, 2022)
Se no passado Lula contou com os artifícios de uma diplomacia presidencial enfática e o apoio da sociedade civil, principalmente da população afrobrasileira, para alçar sua política externa ao continente africano num cenário em que a África era considerada irrelevante estrategicamente pela diplomacia empregada nos anos 1990 (SARAIVA, 2002) Agora em seu novo mandato deve retomar o protagonismo diplomático presidencial e reconhecer os países africanos como estratégicos para o Brasil em diversos âmbitos.
Em agosto de 2023, Lula participou pessoalmente da 15ª cúpula do BRICS na África do Sul, onde chefes de Estado discutiram a expansão do bloco, a possibilidade de uma moeda comum e questões relativas à África (BRASIL, 2023). No mesmo período, viajou para Angola onde se encontrou com o presidente angolano, João Lourenço, em reunião bilateral em que relembraram antigo histórico de cooperação entre os países e trataram acordos nas áreas de defesa, infraestrutura, saúde e agricultura familiar (BRASIL, 2023). No mesmo ano, o Brasil apoiou fortemente a participação da União Africana (UA) na reunião do G20 na Índia, em contrapartida, o resultado desses esforços diplomáticos para estreitar as relações com o continente levaram o presidente Lula a participar da cúpula da União Africana em 2024, onde apresentou sua agenda de combate à fome e a pobreza, pautas pessoais do presidente brasileiro que conseguiu incríveis progressos nos seus primeiros mandatos. Este convite para participar da cúpula da UA para o governo foi sinal de prestígio, visto que normalmente apenas líderes africanos participam do evento (AMARAL, 2024).
Assim, observa-se nestas ações do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, no que tange uma política externa direcionada para o continente africano e a retomada de tratados de cooperação Sul-Sul, um disparate contra o pragmatismo isolacionista propagado pelo governo de Jair Messias Bolsonaro, retomando políticas que outrora foram experimentadas em seus antigos mandatos, como a diplomacia presidencial e assumir posições multilaterais, de protagonismo, legitimidade e liderança no sistema internacional em pautas que foram ideologicamente afetadas pelo governo anterior (HORTA, 2023). Portanto, a estratégia empregada no governo Lula III para a relação Brasil-África não se limita ao reconhecimento de sua importância, mas também à prioridade que o governo oferece em incluir os países do continente africano nos diversos debates de assuntos globais, favorecendo os esforços para promover cada vez mais o multilateralismo.
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