Da escalada retórica à técnica legislativa: como o Senado reconduz o PL Antifacções a um marco coerente de política criminal
por Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
A tramitação do chamado PL Antifacções tornou-se um caso exemplar de como disputas políticas e pressões corporativas podem distorcer uma política pública essencial. O projeto original do Ministério da Justiça propunha um marco de enfrentamento ao crime organizado baseado em integração federativa, modernização investigativa e descapitalização efetiva das facções, alinhado às melhores práticas internacionais. Em poucos dias, entretanto, a Câmara dos Deputados aprovou um substitutivo que rompeu essa lógica: multiplicou tipos penais, elevou penas a patamares de excepcionalidade, fragilizou mecanismos de controle judicial e introduziu um regime confuso e inseguro para o confisco de bens.
Nesta quarta-feira (3), o senador Alessandro Vieira apresentou seu relatório no Senado, acompanhado de um novo substitutivo que busca reconstruir a racionalidade penal e institucional perdida na Câmara, reintegrando o texto à coerência normativa da Lei 12.850/2013 e recuperando parâmetros básicos de proporcionalidade, governança e integração federativa. O resultado desse processo dirá se o país avança rumo a um sistema racional de combate ao crime organizado ou se continuará refém da lógica do improviso legislativo e do punitivismo simbólico.
1. Estrutura normativa e racionalidade geral das propostas
O Projeto de Lei original encaminhado pelo Ministério da Justiça partia de um diagnóstico relativamente consensual: o enfrentamento ao crime organizado no Brasil exige articulação federativa, fortalecimento da inteligência financeira, instrumentos modernos de investigação e mecanismos eficientes de descapitalização, sem criar rupturas desnecessárias no marco jurídico vigente. Assim, o PL do Executivo preservava a lógica da Lei 12.850/2013, limitando-se a aperfeiçoar dispositivos já consolidados, corrigir lacunas e criar mecanismos mais efetivos de combate às facções, sobretudo nos campos da investigação financeira, do confisco de bens e da governança penitenciária. A proposta apostava na integração institucional, na modernização das ferramentas de persecução penal e na distinção entre diferentes graus de envolvimento em organizações criminosas, contemplando, inclusive, uma privilegiadora com o objetivo de reduzir o recrutamento prisional e favorecer a dissociação de jovens cooptados.
O substitutivo aprovado na Câmara, em contraste, rompeu com essa racionalidade incremental. Elaborado em curtíssimo prazo, com sucessivas versões apresentadas ao longo de poucos dias, o texto aprovado criou um “microssistema penal” autônomo, deslocado da Lei 12.850 e de outras normas processuais vigentes, multiplicou tipos penais redundantes, elevou penas a patamares de excepcionalidade, restringiu severamente progressão de regime e eliminou a privilegiadora prevista no texto original. Além disso, inseriu dispositivos que contradizem garantias constitucionais, criam conflito de competências e dificultam a articulação entre os órgãos de persecução penal. Trata-se de uma proposta marcada por endurecimento punitivo abstrato, com pouca atenção à funcionalidade e à integração institucional, e criticada tanto por órgãos federais quanto estaduais da segurança pública.
O substitutivo apresentado no Senado pelo relator Alessandro Vieira reorienta o marco legal, recolocando o tema de volta ao eixo sistemático da Lei 12.850/2013. Ao rejeitar a maior parte das inovações ad hoc produzidas pela Câmara e ao reestruturar o regime jurídico das organizações criminosas em consonância com o ordenamento atual, o texto do Senado corrige falhas técnicas graves, reduz riscos de inconstitucionalidade e restabelece coerência normativa. A opção do Senado por reintegrar regras de investigação, persecução e descapitalização dentro de marcos consolidados melhora a previsibilidade, reforça o controle judicial adequado e torna a lei mais aplicável, reduzindo sobreposições e lacunas.
2. Tipificação penal, proporcionalidade e coerência sistêmica
No PL original do governo, a definição de facção criminosa era incorporada como um desdobramento da Lei 12.850, com base em critérios já consolidados de organização, estabilidade, divisão de tarefas e finalidade ilícita, acrescidos de elementos específicos referentes ao controle territorial ou à atuação violenta interestadual. A pena proposta (12 a 20 anos, com agravantes para chefias e atos violentos) era elevada, mas preservava proporcionalidade, mantendo coerência com o sistema penal vigente.
O substitutivo da Câmara rompeu essa lógica ao criar figuras jurídicas inéditas como “domínio social estruturado” e “favorecimento ao domínio social estruturado”, com penas-base de 20 a 40 anos, podendo chegar a mais de 60 anos em hipóteses de concurso de crimes e majorantes. Esse salto punitivo, sem justificativa criminológica ou histórica, foi criticado por órgãos técnicos por violar princípios de proporcionalidade e individualização da pena. A ausência de privilegiadora, suprimida pelo relator, ampliou ainda mais o risco de encarceramento massivo de jovens com participação periférica, fortalecendo, paradoxalmente, a capacidade de cooptação das facções no ambiente prisional.
O substitutivo do Senado abandona essas tipificações extravagantes e retorna a um conceito mais técnico de facção criminosa, agora incorporado ao corpo da Lei 12.850, com penas de 15 a 30 anos. O Senado também recupera diferenciação entre níveis de participação e reintroduz parâmetros mais claros para agravantes. Ao restabelecer coerência sistêmica, reduz-se a probabilidade de questionamentos constitucionais e aumenta-se a aplicabilidade prática da norma pelas autoridades policiais e judiciais.
3. Medidas assecuratórias, perdimento de bens e descapitalização
O PL original do governo tratava a descapitalização das facções como eixo central da política criminal. Estabelecia regras claras para bloqueio cautelar de bens, confisco ampliado, alienação antecipada, transparência na administração de ativos e cooperação estreita entre órgãos como Receita Federal, COAF, PF e MP. O modelo era inspirado em práticas internacionais consolidadas, com requisitos de perícia financeira, prazos definidos e governança técnica, criando um sistema de perdimento extraordinário operacional e sustentável.
O texto aprovado pela Câmara, porém, produziu o que o próprio governo classificou como um modelo “confuso e inseguro”. Ao mesmo tempo em que permitia o perdimento antes da condenação, submetia a perda definitiva ao trânsito em julgado e não disciplinava critérios e procedimentos para decretação da medida. Além disso, vinculava a destinação de bens de forma fragmentada, reduzindo significativamente a participação federal, medida criticada pelo Ministério da Fazenda e pela Receita Federal por comprometer previsibilidade orçamentária para investimentos de alto custo em tecnologia e fiscalização.
O substitutivo apresentado no Senado reorganiza totalmente essa parte. Ele coloca as medidas assecuratórias dentro do Código de Processo Penal, criando artigos específicos (144-B a 144-G) que disciplinam bloqueio, arresto, sequestro, administração judicial e alienação antecipada. A ação civil de perdimento, antes excessivamente ampla e mal estruturada, é tornada subsidiária, corrigindo o risco de sobreposição com o processo penal. A lógica de confisco ampliado é mantida, mas com maior clareza na relação com o devido processo legal. O texto do Senado também corrige omissões relativas à participação de órgãos técnicos, permitindo maior articulação entre Receita Federal, PF e MP na análise patrimonial.
A crítica do governo à versão da Câmara, de que o texto prejudicaria ações da Receita Federal ao reduzir previsibilidade orçamentária e não disciplinar adequadamente o perdimento, é mitigada pelo substitutivo do Senado, que restabelece racionalidade e estrutura mínima para governança do confisco.
4. Destinação de bens, financiamento e governança do FNSP
A proposta do Executivo vinculava a destinação de bens confiscados a fundos nacionais e estaduais, com ênfase no fortalecimento de inteligência, perícia e governança penitenciária. Esse arranjo apoiava a visão de que descapitalização só produz efeito se acompanhada de investimento contínuo em capacidades técnicas.
O substitutivo da Câmara, ao reduzir a participação federal e fragmentar a destinação de recursos, comprometeu essa lógica. Ao privilegiar fundos estaduais, enfraqueceu instrumentos centrais de fiscalização alfandegária, rastreamento financeiro e análise tecnológica, cujo financiamento depende de previsibilidade. Essa mudança motivou a crítica expressa do ministro Fernando Haddad e da Receita Federal.
O substitutivo do Senado introduz uma solução estruturalmente distinta: cria uma nova fonte estável e volumosa de financiamento, a CIDE-Bets, destinada ao Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). Com isso, a capacidade federal de financiar equipamentos de alto custo e manter equipes especializadas deixa de depender prioritariamente da receita de apreensões. A governança do FNSP permanece, conforme decreto vigente, sob responsabilidade do Ministério da Justiça e Segurança Pública; o substitutivo do Senado não altera o órgão gestor, mas amplia o volume e a previsibilidade dos recursos disponíveis, corrigindo parte das críticas do Executivo. A criação de uma parcela do FNSP especificamente dedicada ao enfrentamento ao crime organizado melhora a aderência da política nacional ao objetivo central do PL.
5. Competência, procedimento, audiências de custódia e garantias processuais
As três versões do projeto revelam abordagens muito distintas sobre a estrutura processual penal, especialmente quanto à competência constitucional do Tribunal do Júri e ao tratamento das audiências de custódia, temas centrais para o equilíbrio entre eficiência da persecução penal e proteção contra abusos estatais.
O PL original do governo preservava integralmente a competência do Tribunal do Júri para crimes dolosos contra a vida, inclusive quando praticados por integrantes de organizações criminosas. A proposta também mantinha as diretrizes constitucionais e convencionais relativas às audiências de custódia presenciais, reconhecendo seu papel fundamental na prevenção da tortura e no controle judicial da atividade policial, especialmente em contextos de elevada letalidade e violência institucional. Para o Ministério da Justiça, enfrentar facções não deveria significar fragilizar garantias mínimas que asseguram a legalidade da persecução penal e a integridade física da pessoa presa.
O substitutivo aprovado na Câmara, porém, se distanciou radicalmente dessa orientação. Ao retirar do Tribunal do Júri a apreciação de homicídios relacionados a facções, o texto aprovado violava diretamente o art. 5º, XXXVIII, da Constituição, abrindo caminho para inevitável judicialização. Essa retirada foi vista por especialistas como um retrocesso institucional, pois, além de afrontar competência constitucional, eliminava um espaço de controle democrático relevante. Ao mesmo tempo, o substitutivo transformava a videoconferência na forma preferencial de realização de audiências de custódia, enfraquecendo o controle judicial sobre abusos policiais e reduzindo a capacidade de verificação de maus-tratos e lesões corporais, um problema particularmente grave em contextos de violência letal elevada. Essas escolhas revelavam uma lógica de concentração de poder na persecução penal, sem o devido equilíbrio com mecanismos de contenção e fiscalização.
O substitutivo do Senado, por sua vez, corrige integralmente essas distorções. A competência do Tribunal do Júri é plenamente restabelecida, assegurando conformidade constitucional e afastando o risco de anulação massiva de processos. Ao mesmo tempo, o Senado introduz ajustes na regulamentação da audiência de custódia: mantém sua realização presencial como regra, mas admite excepcionalmente o uso da videoconferência, condicionando-a a parâmetros de necessidade e segurança, sem afastar a obrigação de controle judicial efetivo. Essa abordagem preserva o núcleo protetivo da audiência de custódia, em linha com decisões do STF e recomendações do CNJ, ao mesmo tempo em que reconhece cenários excepcionais de risco operacional e necessidade de continuidade da persecução penal.
Assim, no conjunto, o texto do Senado reequilibra a relação entre eficiência estatal e garantias constitucionais, ao contrário do texto da Câmara, que suprimia proteções essenciais sem ganhos comprovados de efetividade investigativa. O retorno a um regime compatível com o devido processo legal, com a manutenção do Tribunal do Júri e com de salvaguardas mínimas contra a violência institucional, aproxima o substitutivo do Senado da lógica originalmente apresentada pelo Executivo, reforçando a coerência jurídica e a viabilidade constitucional do marco legal.
Além disso, o Senado moderniza ferramentas de investigação, prevendo captação ambiental, intrusão remota e regras claras para cadeia de custódia, temas ausentes ou deficientes no texto da Câmara.
6. Conselho Nacional de Segurança Pública e gestão federativa
A discussão sobre governança da segurança pública também revela diferenças substantivas entre as propostas.
O PL original do governo previa mecanismos voltados a reforçar a coordenação federativa, com papel mais claro do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e de suas instâncias de governança. A proposta valorizava a retomada de espaços institucionais de planejamento e avaliação de políticas públicas, incluindo uma atuação fortalecida do Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (CNSP/CONSESP), estruturado como órgão consultivo, com representação plural e previsão de participação da sociedade civil.
O substitutivo aprovado na Câmara, contudo, inseriu alterações que esvaziavam esse arranjo. As mudanças priorizaram uma lógica de autonomia policial e reforço das corporações estaduais, ao mesmo tempo em que esvaziavam a função coordenadora da União e enfraqueciam a atuação do Conselho Nacional. Não havia preocupação com integração sistêmica, com definição de prioridades nacionais, ou com mecanismos de avaliação e accountability. Esse desenho foi criticado por especialistas por dificultar cooperação federativa e por criar amarras institucionais incompatíveis com o enfrentamento de organizações criminosas interestaduais.
Já o substitutivo apresentado no Senado reorienta completamente esse eixo. O texto preserva o papel do CNSP/CONSESP como instância consultiva e de orientação estratégica, reforça sua interface com o SUSP e retoma o espírito do projeto do Executivo, em que a política de segurança pública é tratada como política de Estado, e não como uma sucessão de comandos corporativos ou alinhamentos partidários. Ao não transformar o Conselho em órgão deliberativo ou normativo, o que poderia gerar tensões constitucionais, o Senado mantém seu caráter técnico e plural, evitando os excessos previstos na Câmara e reforçando a necessidade de coordenação federativa permanente.
Nesse ponto, diferentemente da Câmara, o Senado preserva a possibilidade de planejamento nacional articulado e evita que o sistema de segurança pública seja capturado por disputas corporativas, afirmando a centralidade da União na coordenação, sem retirar autonomia operacional dos estados.
Conclusão
O PL original do governo possuía coerência, racionalidade institucional e alinhamento com práticas internacionais, apostando em integração federativa, descapitalização técnica e modernização da persecução penal. O substitutivo aprovado na Câmara rompeu essa coerência, priorizando endurecimento penal e gerando insegurança jurídica, com falhas estruturais em confisco, governança e proporcionalidade das penas.
O substitutivo apresentado no Senado corrige a maior parte dessas distorções. Ele reintegra o texto ao marco normativo existente, restabelece proporcionalidade, reestrutura o regime de confisco, cria fonte estável de financiamento para inteligência e fiscalização, e mantém a governança do FNSP sob o Ministério da Justiça, ampliando sua capacidade operacional. Ao contrário da versão da Câmara, o texto do Senado oferece um desenho institucional funcional e tecnicamente sustentável, aproximando o projeto das melhores práticas internacionais de enfrentamento ao crime organizado.
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo – Professor Titular da Escola de Direito da PUCRS, membro do comitê gestor do INCT-InEAC e associado sênior do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
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